丨上期回顧：《城市更新地塊合規(guī)開發(fā)的步驟、模式、案例和建議》

丨下期預告：《城市更新政策匯總》

2020年至今，全國多個省市結合本省市實際發(fā)布了關于落實城市更新政策的條例、管理辦法或指導意見。作為城市更新政策中不可或缺的一環(huán)，土地供應無疑是業(yè)界關注的焦點。除去市場上常見的“招拍掛”形式，協(xié)議出讓在各省市的城市更新政策中也頻繁出現(xiàn)。本文將結合現(xiàn)行法規(guī)中有關協(xié)議出讓供地方式的規(guī)定，對各省市城市更新政策中的協(xié)議出讓相關條款進行梳理總結。

（一）協(xié)議出讓在城市更新中的應用

1.現(xiàn)行法律框架下的協(xié)議出讓

一項政策的出臺須伴隨著后續(xù)配套措施的落實，在十四五規(guī)劃明確提出實施城市更新行動后，盡管各省市紛紛響應號召制定政策，但是協(xié)議出讓這一本身有嚴格限制的土地供應方式應如何在城市更新行動中得以實踐，又要做到與上位法不相抵觸，與其相關的實施主體、適用條件等問題也接踵而至，成為擺在不少省市面前的一道難題。

就目前已有的城市更新政策來看，西安、云南、福州、無錫、上海等地在協(xié)議出讓相關政策的制定上較為保守，或是點到即止地以協(xié)議搬遷進行不動產登記作為土地使用權、房屋所有權變動的方式，或是明確了在符合法定條件下可以辦理協(xié)議出讓，物業(yè)權利人也可以協(xié)議將房地產權益轉讓給其他主體以辦理存量補地價和不動產權登記，相比其他省市而言屬于較為籠統(tǒng)的規(guī)定。

此外，如北京市頒布的《關于開展老舊廠房更新改造工作的意見》《關于開展老舊樓宇更新改造工作的意見》《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》中也規(guī)定了更新項目中不符合《劃撥用地目錄》的，可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)，以及租賃期滿后可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)兩種情形；重慶市頒布的《重慶市城市更新管理辦法》規(guī)定了城市更新項目可以采取協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)；青島市頒布的《青島市人民政府關于推進城市更新工作的意見》規(guī)定了拆除重建類城市更新項目符合協(xié)議出讓條件的，土地可以依法采取協(xié)議補地價方式辦理相關手續(xù)，本質上也是協(xié)議出讓。以上均是在現(xiàn)有法律框架下的協(xié)議出讓規(guī)定，還需在后續(xù)政策落實上作進一步探索。

2.特定情形下經(jīng)營性用地的協(xié)議出讓

如前文所述，經(jīng)營性用地一般而言須適用“招拍掛”等公開方式供地，但北京、重慶、徐州、長沙等城市在制定政策方面，在遵循經(jīng)營性用地“招拍掛”出讓的規(guī)定之外，允許某類特殊經(jīng)營性用地采取協(xié)議出讓，一定程度上突破了“招拍掛”等方式的限制。

例如，北京市出臺政策文件，對于用途為配套設施的經(jīng)營性建設用地，允許以協(xié)議方式出讓?！蛾P于開展危舊樓房改建試點工作的意見》中規(guī)定了“依據(jù)街區(qū)控規(guī)集約利用土地資源，可適當利用地下空間、騰退空間和閑置空間補建區(qū)域經(jīng)營性和非經(jīng)營性配套設施，其中經(jīng)營性配套設施用地通過協(xié)議出讓方式供應”，就北京的危舊樓房改建提出了經(jīng)營性配套設施用地可適用協(xié)議出讓方式的思路，《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》也肯定了經(jīng)營性設施以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)的做法。

此外，在重慶、徐州、長沙等地，相關文件規(guī)定允許某些“邊角地”等不具備單獨建設條件的經(jīng)營性用地以協(xié)議方式出讓?！吨貞c市城市更新管理辦法》規(guī)定，城市更新項目中的“邊角地”“夾心地”“插花地”等零星土地，以及不具備單獨建設條件的土地中涉及經(jīng)營性用途的，以協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)。《徐州市城市更新改造指導意見（試行）》規(guī)定了經(jīng)營性用地更新地塊與周邊“邊角地”“夾心地”“插花地”等無法單獨使用土地（累計面積不超過更新項目總面積的10%，且單宗地塊面積不超過3畝）合并的，經(jīng)市政府批準并補繳土地出讓金后，可采用協(xié)議出讓方式完善供地手續(xù)。長沙市頒布的《關于加強城市更新片區(qū)土地要素保障的通知》規(guī)定了城市更新片區(qū)范圍內的邊角地、夾心地、插花地等零星經(jīng)營性用地，在完善相關手續(xù)后采用協(xié)議出讓方式供地，以及國有（全資）公司投資建設的農貿市場、社區(qū)綜合體、養(yǎng)老設施等公共配套設施用地，可在符合協(xié)議出讓規(guī)定的前提下采取協(xié)議出讓方式供地。

3.珠三角城市更新的協(xié)議出讓

珠三角作為國內城市更新政策落實的先行地，在城市更新政策制定和具體實踐上有更成熟的經(jīng)驗，在以協(xié)議出讓方式供地方面出臺了更多的政策支持文件，在實踐方面也有文沖城中村改造項目、東城區(qū)牛山鐘屋圍舊村項目等項目采用協(xié)議出讓的典型案例。廣東省國土廳在2018年即頒布了《關于深入推進“三舊”改造工作實施意見》，規(guī)定了涉及“三舊”改造的供地，除了政府收購儲備后再次供地的，其余供地可以協(xié)議方式出讓；今年1月廣東省政府發(fā)布了《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，對“三舊”用地和邊角地、夾心地、插花地以及其他用地，除政府收儲后按照規(guī)定劃撥或者公開出讓的情形外，再一次肯定了適用協(xié)議出讓的供地方式。

就此次的珠三角城市更新政策來看，協(xié)議出讓供地方式在珠三角城市更新中的應用也延續(xù)了該區(qū)域既往相關政策，對比全國其他地方，顯現(xiàn)出對上位法“招拍掛出讓經(jīng)營性建設用地”這一原則更為大膽的突破。廣州的《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》一方面重申城市更新項目符合規(guī)定可以協(xié)議方式出讓，且對于“三舊”用地、“三地”和其他用地，與上述用地置換后納入省“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫的用地以及經(jīng)農村集體經(jīng)濟組織依法表決通過后，納入舊村莊全面改造或者混合改造項目范圍且轉為國有性質的留用地，可以通過劃撥或協(xié)議出讓；另一方面規(guī)定了城市更新項目征收、補償工作可以采用公開方式確定實施主體并協(xié)議出讓的方式。深圳的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》對于拆除重建類的城市更新項目，須由實施主體先向政府無償移交公共用地再通過協(xié)議方式拿地，但對于實施主體如何確定并沒有明確；珠海的《珠海經(jīng)濟特區(qū)城市更新管理辦法》則明確了在拆建類城市更新項目中，通過公開方式選定實施主體并辦理協(xié)議出讓的模式。

4.租賃期滿以及過渡期滿后的協(xié)議出讓

北京、徐州等地規(guī)定了城市更新項目先租后讓以及過渡期滿后的協(xié)議出讓安排。即，對于城市更新項目采用土地租賃方式辦理用地手續(xù)的，租賃期滿后，可以續(xù)租，也可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。此外，針對利用老舊廠房發(fā)展國家鼓勵和支持的新產業(yè)的城市更新項目，在滿足一定條件下，允許臨時變更建筑使用功能，用地主體可以在5年的過渡期內按照原土地用途和權利類型使用土地。5年期滿或轉讓需辦理用地手續(xù)的，可按新用途、新權利類型，以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。過渡期滿后的協(xié)議出讓政策及實踐同樣也可能對經(jīng)營性用地“招拍掛”出讓制度造成一定沖擊，但目前政策對于期滿后的新用途、新權利類型尚無進一步的政策依據(jù)。

（二）協(xié)議出讓一般操作流程

總結各省市城市更新政策，協(xié)議出讓一般流程如下（以區(qū)為例）：

總體而言，目前國內省市出臺的城市更新政策，在土地供應方面提出了劃撥、出讓、出資入股、出租等多種靈活的方式，而協(xié)議出讓方式在城市更新經(jīng)營性用地出讓中的應用場景和范圍有可能進一步擴展。我們相信，靈活的供地方式將有利于市場主體參與城市更新進程，提高市場主體參與城市更新的積極性和推動城市更新的快速發(fā)展。但如何解決經(jīng)營性用地協(xié)議出讓與上位法確定的“招拍掛”制度的沖突、協(xié)議出讓在城市更新項目中具體的程序操作、實施方式上仍留有空白，市場主體如何獲取項目用地等需要相關部門出臺具體的實施細則予以指導。期待各省市在城市更新政策制定和具體落實上的下一步行動，通過政府、市場主體的共同努力，為各省市城市更新項目的開展提供更為清晰的指引。

相較傳統(tǒng)征收后公開出讓，協(xié)議出讓在土地利益再分配、理順歷史遺留問題等方面存在優(yōu)勢，通過協(xié)議出讓方式出讓給原土地使用權所有者，變更土地使用權性質，實現(xiàn)土地權益的有效再分配。從政府的角度，協(xié)議出讓拓展了協(xié)議出讓的適用范圍，為地方探索推動城市更新、精準配置土地資源提供了更為豐富的政策工具；從改造原土地權屬人的角度，政策為土地權利人完善城市更新涉及的各類歷史用地手續(xù)、參與土地再開發(fā)利益分配提供了路徑，大大提高了土地原權利人自主改造的意愿；從市場開發(fā)主體的角度，協(xié)議出讓減少企業(yè)參與城市更新的不確定性，降低了改造門檻和改造成本，提高社會資本參與城市更新的意愿和效率。

同時，目前城市更新土地協(xié)議出讓政策仍存在一定問題和風險，如法定地位尚不明確，大部分城市的協(xié)議出讓政策仍在探索過程，尚未上升到法律法規(guī)層面，實施過程中部分優(yōu)惠政策措施尚無明確的法律法規(guī)和上位政策支撐,地方政府承擔一定的風險；地價計收有待完善，由于土地市場價格是動態(tài)變化的過程，若地價評估機制不健全、地價評估時點滯后，容易出現(xiàn)地價測算偏低，導致政府土地收益低于正常水平。

為規(guī)范城市更新改造中為規(guī)范城市更新改造中協(xié)議出讓國有建設用地行為，2021年8月31日，佛山市自然資源局禪城分局發(fā)布關于印發(fā)《城市更新國有建設用地協(xié)議出讓操作指引》（以下簡稱“指引”）的函，明確城市更新國有建設用地協(xié)議出讓程序。《指引》明確城市更新項目辦理協(xié)議出讓必須滿足五項前期條件，包括取得城市更新單元計劃批復；已完成按城市更新政策要求比例的被拆遷人簽訂拆遷補償協(xié)議；凈用地范圍內涉及集體土地性質的，應當完成國有建設用地土地手續(xù)等等。從協(xié)議出讓程序來看（如下圖所示），大致分為申請、預審、初審、受理、擬定出讓方案、政府審批、合同簽訂等七大階段，其中在申請階段，舊村居改造項目先行供地地塊，需提供與改造范圍內的被拆遷人簽訂拆遷補償協(xié)議比例達100%的證明材料。

文沖（石化路以西）的現(xiàn)狀城中村，位于廣州市黃埔東路以北、石化路以西、烏涌河以東、萬科城市花園以南，總用地面積約50.49公頃。改造范圍內共有1916戶，4896人，現(xiàn)狀總建筑面積為60.19萬平方米，現(xiàn)狀毛容積率1.27，建筑毛密度38.9%。項目按照“自主開發(fā)，整村改造”的模式實施改造，已于2009年開工建設，項目預算總投資約89.73億元。

（一）項目主要手續(xù)歷程

1．2002年“撤村改居”開始構思城中村改造，主動開展城中村改造的摸查和前期工作， 做了大量的可行性研究，編制《文沖舊村改造新村建設規(guī)劃》。

2．2006年委托編制《文沖石化路以西城中村改造方案》。

3．2007年，文沖經(jīng)聯(lián)社成立專門的城中村改造辦公室和工作領導小組，并編制項目改造方案和拆遷補償安置方案。

4．2008年對項目改造方案進行表決并一致通過。

5．2009年廣州市政府確定文沖石化路以西城中村改造項目為全市52條全面改造城中村名單之一。2009年6月廣州市城中村改造工作領導小組會議（穗府會紀〔2009〕151號）批復改造方案。

6．2010年文沖經(jīng)聯(lián)社組織表決通過《文沖石化路以西城中村改造拆遷補償方案》，并開始與村民簽定拆遷補償安置協(xié)議。2月26日獲得廣州市規(guī)劃局《關于原則同意城中村改造方案的復函》（穗規(guī)批〔2010〕51號）。

7．2012年1月31日獲得《關于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調整的復函》（穗規(guī)批〔2012〕18號）。

8．2016年11月23日獲得《關于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調整的復函》（穗國土規(guī)劃批〔2016〕75號）。

（二）項目改造模式

改造范圍內土地原為文沖經(jīng)聯(lián)社及有關生產社的權屬集體用地，根據(jù)廣州市城市更新有關政策，項目全部用地已完成集體建設用地轉國有建設用地審批手續(xù)，并由市國土部門按有關規(guī)定和程序將全部復建安置區(qū)約26.62公頃用地劃撥至項目改造主體廣州黃埔文沖城中村改造投資有限公司，將全部融資區(qū)約23.87公頃用地協(xié)議出讓給項目改造主體廣州黃埔文沖城中村改造投資有限公司。2012年1月31日獲得《關于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調整的復函》（穗規(guī)批〔2012〕18號）；2016年11月23日獲得《關于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調整的復函》（穗國土規(guī)劃批〔2016〕75號）。

1．改造類型：政府主導，文沖集體經(jīng)濟組織自主改造，成立全資子公司為改造主體。

2．資金來源：政府不投入，改造成本全部由融資地塊協(xié)議出讓取得改造資金。

3．文沖集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展：改造后村集體利益不受損、居民生活水平漸步上升，為保障文沖集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃在復建現(xiàn)有12萬平方米集體物業(yè)基礎上，另額外增加4.7萬平方米的復建村集體物業(yè)。

（三）主要措施

在改造原則上，按照“政府政策主導，文沖集體經(jīng)濟組織為改造主體；政府不投入，改造成本全部由拍賣地塊所取得的資金來承擔；轉制社區(qū)集體利益不受損、轉制社區(qū)居民生活水平不降低、保障轉制社區(qū)集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”的原則統(tǒng)籌謀劃。

在改造模式上，前期采用“搬積木”形式滾動發(fā)展。將多個地塊進行“拆、建、補”，即把一號地塊的村民先臨遷出去，建成新樓后，再把他們安置回來，同時也把二號地塊的拆遷村民安置進來，跟著再拆二號地塊，二號地塊建好后，接著是三號、四號地塊、以此類推；根據(jù)工作進展實際情況，目前采取的模式是“拆卸動遷成熟一片，見縫插針建設一片”。在改造模式上還將舊城更新安置與城中村改造融資密切結合，既解決了舊城改造安置用地難問題，又為整個城中村改造提供了資金支持。

在總體規(guī)劃上，采用商住分離的模式。改造后的地塊將分為三個部分，一是居民的回遷安置地塊，用來建設居民的回遷房；二是文沖的集體物業(yè)建設地塊，用來建設文沖集體經(jīng)濟項目；三是拍賣地塊，用來建設商品房、商業(yè)區(qū)等。商業(yè)建筑主要集中在大沙東路、黃埔東路主干道及地鐵5號線文沖站周邊，形成繁華的商業(yè)氛圍。住宅建筑沿原有魚塘、河涌水系形成點式布局。主要公共建設配套設施包括了2所幼兒園、1所中學，1所小學、居民健身娛樂場所、文化站以及變電站、消防站等。安置房的戶型要求，由回遷戶代表參與設計，并建造多套面積不同戶型的板房，供改造地塊的居民現(xiàn)場觀看，提出相關修改意見。安置房設計新穎，結構合理，功能齊全，并帶有簡潔裝修。保留0.12萬平方米的古建筑物，以陸氏大宗祠為中心，形成約3萬平方米的古建筑群休閑文化廣場。

在創(chuàng)新工作機制上，從區(qū)公、檢、法、司等部門抽調人員組成區(qū)城中村改造工作組，派駐到文沖、橫沙和茅崗等舊村改造項目一線，重點突破動遷難題，全力確保社會穩(wěn)定。工作組嚴格落實“五同”制度，與社區(qū)人員同工作、同學習、同生活、同加班夜訪、同研討，采取“聽、查、看、問、訪”等方式，收集和掌握村民的思想動態(tài)和訴求，定期向區(qū)有關部門匯報反映，有效發(fā)揮“連心橋”作用。工作組成員采取先易后難、以點帶面、多管齊下的方法，打政策牌、感情牌，算經(jīng)濟賬、未來賬，取得村民的信任、理解和支持。在征地拆遷的攻堅階段，主動約請重點對象，會同社區(qū)干部和經(jīng)濟社社長當面溝通，促進分歧達成一致，有效發(fā)揮“潤滑劑”作用，有效促進項目簽約動遷和動工建設加快實施。

（四）存在問題和原因

由于文沖等舊村改造項目成本核算中并無考慮城市基礎設施配套費，且項目難以符合棚戶區(qū)改造相關標準和要求，導致文沖項目后續(xù)復建安置區(qū)物業(yè)無法辦理城市基礎設施配套費減免手續(xù)，對項目改造資金平衡和建設實施造成影響。