來(lái)源：國(guó)際金融報(bào)

作者：歐陽(yáng)志淳 任職于中國(guó)進(jìn)出口銀行資產(chǎn)負(fù)債部；王安琪 任職于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行上海市分行

重要作用

政策性開發(fā)性金融工具是指中國(guó)人民銀行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”支持國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（下稱“農(nóng)發(fā)行”）和中國(guó)進(jìn)出口銀行設(shè)立的專項(xiàng)金融工具，包括國(guó)開基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金以及進(jìn)銀基礎(chǔ)設(shè)施基金，基金以股東借款、股權(quán)投資等方式投放用于補(bǔ)充重大項(xiàng)目資本金。截至2022年10月，三大政策性基礎(chǔ)設(shè)施基金歷經(jīng)設(shè)立、增資、集中投放等多個(gè)階段，落地規(guī)模已超6000億元（見(jiàn)表1）。

截至2022年11月底，上述政策性開發(fā)性金融工具資金已全部投放完畢，支持的項(xiàng)目大部分已開工建設(shè)，正在加快形成實(shí)物工作量。政策性開發(fā)性金融工具作為新形勢(shì)下宏觀調(diào)控的“準(zhǔn)財(cái)政”利器，是我國(guó)投融資體制改革的重要成果，具備諸多優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)投資穩(wěn)定增長(zhǎng)，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤提供了重要支撐，發(fā)揮了重要作用。

一是示范引領(lǐng)撬動(dòng)社會(huì)資本。充分彰顯政策性開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)“逆境托市”的角色功能，切實(shí)發(fā)揮先導(dǎo)職能作用，引導(dǎo)商業(yè)銀行發(fā)放中長(zhǎng)期配套信貸資金，以四兩撥千斤之勢(shì)撬動(dòng)民間資本參與重大項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資與中長(zhǎng)期信貸的企穩(wěn)向好，鞏固經(jīng)濟(jì)恢復(fù)態(tài)勢(shì)。

二是精準(zhǔn)滴灌，寬而不溢。借助政策性開發(fā)性金融工具，聚焦城市地下綜合管廊、生活垃圾污水處理設(shè)施、保障性租賃住房糧食應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)等惠民生、補(bǔ)短板項(xiàng)目，以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、算力產(chǎn)業(yè)集群配套工程、新能源充電設(shè)施、冷鏈物流等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，精準(zhǔn)疏通部分項(xiàng)目資本金難安排、難到位的堵點(diǎn)，定點(diǎn)投放利于盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)物工作量，充分體現(xiàn)了不搞“大水漫灌”、不超發(fā)貨幣、不透支未來(lái)的穩(wěn)健貨幣政策導(dǎo)向。

三是打出政策疊加“組合拳”。三大政策性基礎(chǔ)設(shè)施基金額度釋放可與5000億專項(xiàng)債地方結(jié)存限額發(fā)行、2000億設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具形成“疊加效應(yīng)”，充分釋放基建主體信貸需求，加速寬信用進(jìn)程，助力擴(kuò)大有效投資，鞏固經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)基礎(chǔ)。

運(yùn)作機(jī)制

相較于政府性基金，政策性開發(fā)性金融工具無(wú)須地方政府出具還款承諾或承擔(dān)兜底責(zé)任，而是由三家政策性開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化原則，根據(jù)項(xiàng)目質(zhì)量自主決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。為進(jìn)一步說(shuō)明政策性開發(fā)性金融工具的運(yùn)作機(jī)制，圖1以農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金為例，介紹了基金“募、投、管、退”的運(yùn)營(yíng)流程。

● 資金籌集

人民銀行牽頭支持農(nóng)發(fā)行發(fā)行專項(xiàng)金融債券籌資，中央財(cái)政同時(shí)按照實(shí)際股權(quán)投資額予以適當(dāng)貼息。農(nóng)發(fā)行將籌措資金注入農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金管理公司，基金管理公司再與農(nóng)發(fā)行簽署基金委托管理協(xié)議，由農(nóng)發(fā)行代理基金投放和后續(xù)管理工作。

● 基金投放

基金投資總體堅(jiān)持“總行篩選指導(dǎo)，分行調(diào)查決策”的基本原則。首先，國(guó)家發(fā)展改革委同中央部門、中央企業(yè)及各地方形成備選項(xiàng)目清單，農(nóng)發(fā)行總行在收到項(xiàng)目清單后下發(fā)至各省分行，各省分行依據(jù)基金投資主體資質(zhì)、項(xiàng)目成熟度、客戶融資意愿等開展初篩工作，總行再依據(jù)各省級(jí)分行上報(bào)結(jié)果進(jìn)行“紅綠黃”分級(jí)判定。其中，分級(jí)結(jié)果為“黃燈”和“紅燈”的項(xiàng)目表示該項(xiàng)目當(dāng)前不具備投放條件，經(jīng)總行篩選確認(rèn)為“綠燈”的項(xiàng)目，可進(jìn)入調(diào)查環(huán)節(jié)。省分行在接到“綠燈”項(xiàng)目通知單后即可開展項(xiàng)目調(diào)查評(píng)審工作，經(jīng)項(xiàng)目審查、審議和有權(quán)審批人同意審批的基金項(xiàng)目，可上報(bào)總行進(jìn)行備案。經(jīng)總行備案通過(guò)后，省級(jí)分行與被投企業(yè)簽署基金支持相關(guān)文件。

● 基金管理

經(jīng)辦行按照基金項(xiàng)目審批決議要求和投資協(xié)議約定落實(shí)投放條件并報(bào)省級(jí)分行審核。審核通過(guò)后，省級(jí)分行向總行申請(qǐng)資金撥付，劃款手續(xù)完成后進(jìn)入基金投后管理階段。投資管理活動(dòng)由總行牽頭統(tǒng)籌、省分行制定實(shí)施方案、經(jīng)辦行落實(shí)執(zhí)行，原則上只做財(cái)務(wù)投資行使相應(yīng)股東權(quán)利，不參與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)運(yùn)營(yíng)。投資期限內(nèi)的主要工作包括資金使用管理、基金權(quán)益管理、投資收益管理、基金投資資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分類管理以及現(xiàn)場(chǎng)檢查和報(bào)告管理等。

● 退出機(jī)制

基金投資到期后，省級(jí)分行負(fù)責(zé)監(jiān)督并指導(dǎo)轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)按照協(xié)議約定與投資主體商定退出方式，按期收回投資本金及收益?；鹜顿Y退出方式一般包括股權(quán)收購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、減資、公開上市、資產(chǎn)證券化等。對(duì)于股東借款或基金搭橋項(xiàng)目，原則上根據(jù)借款主體經(jīng)營(yíng)狀況和項(xiàng)目情況，采用分期還款方式。對(duì)于采取股權(quán)投資的項(xiàng)目，省級(jí)分行及轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)按照公司法等有關(guān)法律法規(guī)和協(xié)議約定，通過(guò)股權(quán)收購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式將持有股權(quán)分期轉(zhuǎn)讓給控股股東或有實(shí)力受讓方實(shí)現(xiàn)退出。

問(wèn)題及對(duì)策

當(dāng)前，政策性開發(fā)性金融工具進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存階段，不確定難預(yù)料因素增多。作為首次運(yùn)用的階段性“穩(wěn)投資”重大舉措，政策性開發(fā)性金融工具的推廣應(yīng)用仍處于探索階段，諸多方面存在空白和不確定性，主要的困難和問(wèn)題包括：一是存在信用風(fēng)險(xiǎn)敞口。部分項(xiàng)目急于凸顯成果，工程匆忙上馬，強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)背后導(dǎo)致投資效率難以保障，“蘿卜快了不洗泥”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是地方監(jiān)督管理缺位。部分管理部門未認(rèn)真履行政策性開發(fā)性金融工具規(guī)范使用的監(jiān)督管理責(zé)任，可能導(dǎo)致項(xiàng)目債務(wù)由企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸[性債務(wù)，嚴(yán)重影響了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的工作成效。三是配套融資吸引力不足。當(dāng)前部分建設(shè)項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制和利益分配機(jī)制不健全，社會(huì)資本擔(dān)心存在“明股實(shí)債”的收益風(fēng)險(xiǎn)，缺乏項(xiàng)目投資的主觀能動(dòng)性。

下一步，政策性開發(fā)性金融工具落地實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向強(qiáng)化要素保障、做好配套融資、加快推動(dòng)項(xiàng)目開工建設(shè)。一是嚴(yán)格規(guī)范基金投資運(yùn)作，避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)向政策性金融領(lǐng)域蔓延。將信用風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿投資項(xiàng)目篩選、受理、調(diào)查、審查、審議、審批、備案、基金投放和投后管理全過(guò)程，同時(shí)合理設(shè)定增信措施，確保擔(dān)保增信覆蓋全部投資金額和收益，保障基金投得出、管得住、收得回。二是加強(qiáng)銀政溝通，提升金融服務(wù)質(zhì)效。全力配合地方政府、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)的工作部署，做到政策要求、工作信息的雙向高效傳導(dǎo)，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化基金投放工作。另外對(duì)于項(xiàng)目推進(jìn)困難的，及時(shí)向地方政府及有關(guān)部門匯報(bào)，請(qǐng)求協(xié)助解決并出具明確意見(jiàn)。三是拉動(dòng)銀行同業(yè)信貸資源投入，強(qiáng)化配套融資服務(wù)。著力完善與商業(yè)銀行之間的溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極向銀行同業(yè)推薦基金投資項(xiàng)目，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大配套融資支持，有條件的項(xiàng)目可以借助銀團(tuán)貸款、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等模式，協(xié)同發(fā)力推動(dòng)重大項(xiàng)目盡快落地、早見(jiàn)成效。