這也是近兩個(gè)月內(nèi)，劉昆再次提及打破城投公司的兜底預(yù)期。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，打破城投公司公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債券（下稱“城投債”）剛性兌付（下稱“剛兌”）信仰，是近些年一直在做的事情，一些市場(chǎng)投資者也吸取了不少教訓(xùn)，但始終又抱有城投債剛兌信仰。財(cái)長(zhǎng)上述表態(tài)，從投資端打破政府兜底預(yù)期，同時(shí)從金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)端建立起市場(chǎng)化的投資理念，金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)化投資盈虧負(fù)責(zé)，財(cái)政不予救助，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。

“而上述推動(dòng)形成政府和企業(yè)界限清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的良性機(jī)制，這實(shí)際上涉及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，即從根本上解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，就要解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，要確定政府職能邊界，近乎無(wú)限責(zé)任政府必然導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張?！绷_志恒說(shuō)。

2015年新預(yù)算法實(shí)施以前，地方政府不能直接發(fā)債融資，主要通過(guò)設(shè)立城投公司來(lái)代為融資。城投公司是各地方開(kāi)展投資建設(shè)活動(dòng)的重要主體，對(duì)推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到積極作用。

但與此同時(shí)，城投公司出現(xiàn)了債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)、地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、償債風(fēng)險(xiǎn)加大等問(wèn)題。為了防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，近些年監(jiān)管部門不斷強(qiáng)化城投公司管理，比如2015年明確剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。近些年為了防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管。

劉昆在上述采訪中介紹，規(guī)范管理城投公司，是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。財(cái)政部對(duì)此高度重視，主要做了三方面工作：一是持續(xù)規(guī)范融資管理，嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)公司。二是規(guī)范融資信息披露，嚴(yán)禁與地方政府信用掛鉤。三是妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)，剝離其政府融資職能，防止地方國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺(tái)化”。

羅志恒表示，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中，隱性債務(wù)是主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，集中體現(xiàn)在城投有息債務(wù)。從宏觀風(fēng)險(xiǎn)上看，城投還本金集中到期、償債利息加大、債務(wù)支出使用效率下降、債務(wù)支出并未形成優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)。從微觀風(fēng)險(xiǎn)上看，城投公司總體上盈利能力弱、現(xiàn)金流差，前期支持拿地再度惡化現(xiàn)金流。因此財(cái)政部對(duì)城投公司風(fēng)險(xiǎn)給予了高度關(guān)注，具體而言要徹底清理該部分風(fēng)險(xiǎn)，要從投資、融資兩端和信息披露中間環(huán)節(jié)入手。

他表示，投資端主要打破城投債政府兜底預(yù)期，財(cái)政不救助，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。融資端，則是政府融資要在規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行，而非繼續(xù)賦予城投公司政府融資職能，這在經(jīng)濟(jì)下行和地方財(cái)政困難階段下要通過(guò)盤活存量資金、中央加大轉(zhuǎn)移支付解決。而在信息披露環(huán)節(jié)，避免與地方政府信用掛鉤，更多側(cè)重城投公司自身的經(jīng)營(yíng)能力本身相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

其實(shí)，去年11月初劉昆在《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》一文中，在談及防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，也公開(kāi)表示加強(qiáng)城投公司治理，打破政府兜底預(yù)期。時(shí)隔兩個(gè)月，劉昆在此次采訪中，再次提及“進(jìn)一步打破政府兜底預(yù)期”。

財(cái)達(dá)證券副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，“打破政府兜底預(yù)期”并不算是新的提法。早在2014年和2017年，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部就分別提出“中央不救助原則”，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。近幾年，為防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央著力推動(dòng)地方政府與融資平臺(tái)信用的分離，剝離地方政府非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的融資職能，從源頭上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。劉昆再次提及要進(jìn)一步打破政府兜底預(yù)期，足見(jiàn)財(cái)政部在推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型上的決心。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，城投剛兌信仰其實(shí)一直都存在，盡管一些城投公司非標(biāo)出現(xiàn)違約，但公開(kāi)發(fā)行的債券到目前為止沒(méi)有一單違約。而財(cái)政部再次強(qiáng)調(diào)打破政府兜底預(yù)期，也表明財(cái)政部對(duì)隱性債務(wù)治理的決心，讓城投公司不能再憑借政府信譽(yù)來(lái)舉債，對(duì)失去清償能力的城投公司，要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。

經(jīng)過(guò)多年遏制隱性債務(wù)增量，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，財(cái)政部公開(kāi)表示，目前地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控，地方政府隱性債務(wù)減少1/3以上。比如廣東去年宣布率先實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零。

近日全國(guó)財(cái)政工作視頻會(huì)議在部署今年財(cái)政重點(diǎn)工作時(shí)稱，積極穩(wěn)妥防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，繼續(xù)抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)城投公司治理，積極配合防范化解重要領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

分類推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

此次劉昆也強(qiáng)調(diào)了要分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

按照此前財(cái)政部部署及各地方案，針對(duì)純粹承擔(dān)政府融資工具的“空殼類”平臺(tái)公司，各地都要求在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上進(jìn)行清理注銷。對(duì)既有政府融資職能，又有公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)職能的“復(fù)合類”平臺(tái)公司，剝離其政府融資功能，推動(dòng)轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)有企業(yè)。對(duì)“市場(chǎng)類”平臺(tái)公司，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。

胡恒松認(rèn)為，多年來(lái)，城投公司通過(guò)舉債融資為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集了建設(shè)資金,導(dǎo)致部分城投公司債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)困難。城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的前提不僅要逐步厘清政府和平臺(tái)的關(guān)系，更重要的是就歷史遺留的債務(wù)問(wèn)題提出解決方案，通過(guò)梳理舉債籌集資金的用途，明確債務(wù)的歸屬問(wèn)題。

“在政策監(jiān)管收緊和資產(chǎn)荒的雙重壓力下，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型會(huì)加劇融資平臺(tái)公司格局的分化。對(duì)于信用資質(zhì)強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)發(fā)展好的公司，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型有利于企業(yè)妥善處理財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，加速去行政化體制改革；但對(duì)于信用資質(zhì)弱、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的平臺(tái)來(lái)講，脫離政府信用會(huì)導(dǎo)致融資壓力增大，信用風(fēng)險(xiǎn)增加?！焙闼烧f(shuō)。

羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前城投公司代建業(yè)務(wù)退潮，未來(lái)城投公司存在兩大可能轉(zhuǎn)型方向。一是補(bǔ)位地產(chǎn)，布局保障性住房和城市更新。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)“房住不炒”、回歸本源，公益性較強(qiáng)的長(zhǎng)租房和保障性住房日益重要。城投公司可借助自身區(qū)域優(yōu)勢(shì)，參與到基建和地產(chǎn)的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，探索城市更新、片區(qū)開(kāi)發(fā)等新業(yè)務(wù)模式。

他表示，另外一個(gè)轉(zhuǎn)型方向是布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。隨著城投公司轉(zhuǎn)型進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，能否成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于，能否從“融資端”邁向“投資端”。城投公司作為地方經(jīng)濟(jì)的重要支柱，不應(yīng)局限于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需主動(dòng)參與到產(chǎn)業(yè)投資中，分享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利，在發(fā)展中解決債務(wù)問(wèn)題。