來源：經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)
7月9日，《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）正式對(duì)外公布，自2023年9月1日起施行。司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人就《條例》回答記者問時(shí)表示，“《條例》的發(fā)布既是健全私募基金監(jiān)管基礎(chǔ)性法規(guī)制度的標(biāo)志，也是促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段的標(biāo)志，對(duì)行業(yè)具有里程碑意義。”
至此，醞釀達(dá)十年之久的私募基金行業(yè)首部行政法規(guī)終于正式面世。
為何“十年磨劍”？
《條例》共七章六十二條，由五方面內(nèi)容構(gòu)成：一是明確適用范圍，將契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募投資基金均納入適用范圍；二是明確私募基金管理人和托管人的義務(wù)要求；三是規(guī)范資金募集和投資運(yùn)作；四是對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金作出特別規(guī)定（記者注：私募基金根據(jù)投資標(biāo)的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權(quán)投資基金，而創(chuàng)業(yè)投資基金屬于私募股權(quán)投資基金的一個(gè)分支）；五是強(qiáng)化監(jiān)督管理和法律責(zé)任。“《條例》作為私募投資基金行業(yè)的首部行政法規(guī)，反映了國家對(duì)私募行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控的定位和頂層設(shè)計(jì)，從草案到《條例》的出臺(tái)歷時(shí)十年，行業(yè)早已翹首以盼”，知名私募機(jī)構(gòu)時(shí)代伯樂的風(fēng)控合規(guī)總監(jiān)丁利鵬在接受經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者采訪時(shí)稱。公開信息顯示，《條例》的出臺(tái)，最早可追溯至十年前。在2013年6月1日起施行的《中華人民共和國證券投資基金法》中，雖然單設(shè)第十章“非公開募集基金”章節(jié)將私募證券基金納入監(jiān)管，卻未將私募股權(quán)創(chuàng)投基金納入適用范圍。2013年6月中央編辦發(fā)文明確私募股權(quán)創(chuàng)投基金由中國證監(jiān)會(huì)監(jiān)管后，為進(jìn)一步明確監(jiān)管要求，解決私募股權(quán)創(chuàng)投基金上位法缺失的問題，證監(jiān)會(huì)同年提請(qǐng)國務(wù)院啟動(dòng)制定《條例》，并于2014年以部門規(guī)章形式出臺(tái)了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）。其時(shí)，市場均以為《條例》會(huì)很快出臺(tái)，但實(shí)際上這一等卻是十年之久，直到2023年6月份才在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上獲得審議通過，7月9日正式頒布，并將于9月1日起施行，歷經(jīng)“十年懷胎”終于“出生”。對(duì)于私募基金行業(yè)首部行政法規(guī)歷經(jīng)十年之久才終于正式面世，北京植德律師事務(wù)所合伙人鄒野在7月11日接受經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，2013年-2014年的狀況是，私募證券基金剛納入《基金法》不久，由陽光私募（即私募基金管理人給信托計(jì)劃、券商資管產(chǎn)品等做投顧）轉(zhuǎn)為真正受托管理的管理人時(shí)間亦尚不久，另外中央編辦剛將私募股權(quán)基金的監(jiān)管權(quán)從發(fā)改委劃轉(zhuǎn)至證監(jiān)會(huì)，因此無論對(duì)于私募證券基金還是私募股權(quán)基金，出臺(tái)《條例》的條件都不成熟，即便證監(jiān)會(huì)發(fā)布的部門規(guī)章，也只稱之為“暫行辦法”。“其后，私募證券基金由于有《基金法》這個(gè)上位法作為定海神針，加上證監(jiān)會(huì)對(duì)于證券投資的監(jiān)管已經(jīng)輕車熟路，因此即便關(guān)于私募證券基金的監(jiān)管有尚待完善之處，但出臺(tái)《條例》倒也沒有特別大的緊迫性”，鄒野進(jìn)一步表示，至于私募股權(quán)基金，以常見的5+2的投資期（5年的投資期加2年的退出期）為例，10年的時(shí)間剛好是最早的幾批私募基金基本完成了從基金管理人登記、基金募集與設(shè)立、投資、投后管理到順利退出或不順利退出（經(jīng)由訴訟、被投企業(yè)重組等各種路徑實(shí)現(xiàn)退出）或仍不能退出的一個(gè)完整運(yùn)作周期，讓立法者對(duì)于私募股權(quán)基金的種種問題有了更清晰、具象的認(rèn)知，從而也能更有針對(duì)性地制定法規(guī)。“因此，十年磨一劍，我認(rèn)為是一種成熟的做法?！编u野稱。告別“野蠻生長”
這十年間，我國私募基金行業(yè)走出了驚人的發(fā)展速度。通聯(lián)數(shù)據(jù)Datayes！的統(tǒng)計(jì)顯示，2014年12月份，我國私募基金的管理規(guī)模合計(jì)僅為1.49萬億元，私募基金管理人4955家；而到了2023年5月份，其管理規(guī)模已經(jīng)增長至21萬億元左右，登記的私募基金管理人22270家。與其高速增長相伴的，則是私募基金行業(yè)出現(xiàn)了大量涉嫌違法違規(guī)的案例，這些案例涉及的主要違法違規(guī)類型表現(xiàn)為公開宣傳、虛假宣傳、保本保收益、向非合格投資者募集資金、非法集資、非法吸收公眾存款等。“這是私募基金行業(yè)野蠻生長的黃金十年，隨著《條例》實(shí)施，也宣告了這個(gè)時(shí)代的結(jié)束，代之而來的將是高質(zhì)量規(guī)范式發(fā)展的主旋律，從大到強(qiáng)，這是行業(yè)發(fā)展成熟的必然。”在深圳市南山區(qū)前海深港青年夢工場的辦公室內(nèi)，一家私募基金公司的實(shí)控人射先生這樣對(duì)記者說。他認(rèn)為，在野蠻生長時(shí)期，行業(yè)側(cè)重追求數(shù)量上的發(fā)展，所以政策寬松、小型私募基金林立，這難免容易滋生違法違規(guī)案例；而隨著《條例》的實(shí)施，無論是準(zhǔn)入門檻抑或上位法，都將有利于頭部私募的競爭優(yōu)勢而加大小型私募的生存成本，結(jié)果必然是優(yōu)勝劣汰。“其實(shí)近年來已經(jīng)有這樣的苗頭，比如從2021年到現(xiàn)在，整個(gè)私募的管理規(guī)模是增長的，但管理人家數(shù)卻從24610家減少至22270家?！鄙湎壬f。他進(jìn)一步表示，從野蠻增長轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展，這是好事，說明私募基金更能夠在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、提高直接融資比重以及服務(wù)居民財(cái)富管理等方面發(fā)揮越來越重要的積極作用；“但對(duì)于我們小型私募基金而言，影響確實(shí)是十分大的，但幸好《條例》9月份才實(shí)施，給了大家1個(gè)多月的過渡期?，F(xiàn)在身邊的同行朋友都在研究商量如何適應(yīng)即將到來的新階段”。在前知名證券分析師、現(xiàn)為獨(dú)立投資者的金光看來，《條例》的發(fā)布確實(shí)是私募基金行業(yè)告別野蠻生長的里程碑事件；“雖然它與此前發(fā)布的‘暫行辦法’內(nèi)容上相差不大，但作為上位法、法律文件，它可以讓私募的發(fā)行、發(fā)展以及監(jiān)管更有法可依”。金光向記者介紹稱，全面注冊(cè)制后，證券市場已經(jīng)呈現(xiàn)“去散戶化”的趨勢，投資專業(yè)化的要求在提高，而且行情的極端化現(xiàn)象（結(jié)構(gòu)化行情）也可能會(huì)長久化。“A股也將如海外市場一樣出現(xiàn)越來越多的退市股，這樣一來，更需要專業(yè)的知識(shí)及技能。最近，公募降費(fèi)、《條例》出臺(tái)，管理層意圖就是大力發(fā)展基金，公募、私募并舉，散戶及大戶、機(jī)構(gòu)（私募基金門檻只適宜機(jī)構(gòu)及大戶）可以各取所需。根據(jù)資金的流向，最近幾個(gè)月個(gè)人投資者通過基金，尤其是通過ETF投資二級(jí)市場的行為在明顯增多?！苯鸸庹f。“我們認(rèn)為在《條例》出臺(tái)后，私募基金行業(yè)將會(huì)實(shí)現(xiàn)更好的‘新陳代謝’，未來基金管理人將會(huì)出現(xiàn)更明顯的兩級(jí)分化，優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)，提高管理人質(zhì)量和準(zhǔn)入門檻，利好更多堅(jiān)持長期投資主義的基金管理人，實(shí)現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣”，丁利鵬亦如是說。“頂層設(shè)計(jì)”的意義
“在我看來，《條例》最大的意義是為私募基金監(jiān)管做了頂層制度設(shè)計(jì)?！编u野向記者表示，首先在《基金法》僅適用于公募基金和私募證券基金的情況下，《條例》從行政法規(guī)的層面確立私募股權(quán)基金的法律地位；其次，《條例》從行政法規(guī)的層面確立了證監(jiān)會(huì)對(duì)私募股權(quán)基金的監(jiān)管職權(quán)，而此前證監(jiān)會(huì)監(jiān)管私募股權(quán)基金的依據(jù)主要是中央編辦的授權(quán)；再次，《條例》將證監(jiān)會(huì)、基金業(yè)協(xié)會(huì)的部分監(jiān)管規(guī)則、自律規(guī)則也納入其中。鄒野提醒記者，需要特別注意的是，即便是跟現(xiàn)行規(guī)則保持一樣或類似的規(guī)定，相關(guān)規(guī)則從證監(jiān)會(huì)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件或基金業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則上升到國務(wù)院的行政法規(guī)以后，意義重大；“舉例而言，《基金法》就公募基金和私募證券基金的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性做了明確的規(guī)定，而對(duì)于私募股權(quán)基金，僅證監(jiān)會(huì)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件有一些類似的表述（例如，‘暫行辦法’從管理人的角度要求管理人不能將基金財(cái)產(chǎn)混同于自有資金），但真遇到相關(guān)破產(chǎn)案件時(shí)，‘暫行辦法’作為部門規(guī)章，對(duì)抗《破產(chǎn)法》等法律法規(guī)顯然力度不夠，《條例》彌補(bǔ)了這一不足之處。這些都是頂層制度設(shè)計(jì)的意義所在，有利于保障私募基金行業(yè)的安全、平穩(wěn)發(fā)展”。因此，鄒野認(rèn)為，伴隨著《條例》的發(fā)布，未來的私募基金監(jiān)管將會(huì)是“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)管”、“進(jìn)退有序”的格局。“比如在準(zhǔn)入門檻方面，《條例》一方面明確規(guī)定了不得成為私募基金管理人或者作為私募基金管理人控股股東、實(shí)際控制人或董監(jiān)高的情形，另一方面授權(quán)國務(wù)院制定某些方面的具體準(zhǔn)入門檻。因此，在得到行政法規(guī)的強(qiáng)力授權(quán)之后，證監(jiān)會(huì)可以更好地從行業(yè)發(fā)展大局的出發(fā)點(diǎn)考慮，設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入門檻，以維護(hù)私募基金行業(yè)的健康成長”。鄒野進(jìn)一步表示，在上位法方面，雖然在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域，大家一直都在講信義義務(wù)，但是管理人到底有多少、多重的義務(wù)，終究還是得看法規(guī)的規(guī)定和合同的約定。與證監(jiān)會(huì)此前制定的《暫行辦法》不同的是，《條例》明確將《信托法》列為上位法之一。信托法律關(guān)系下的受托人義務(wù)是清晰、明確的，且受托人的信義義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)很高。以《信托法》第37條的規(guī)定為例，一方面規(guī)定“受托人因處理信托事務(wù)所支出的費(fèi)用、對(duì)第三人所負(fù)債務(wù)，以信托財(cái)產(chǎn)承擔(dān)。受托人以其固有財(cái)產(chǎn)先行支付的，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利”，另一方面也規(guī)定“受托人違背管理職責(zé)或者處理信托事務(wù)不當(dāng)對(duì)第三人所負(fù)債務(wù)或者自己所受到的損失，以其固有財(cái)產(chǎn)承擔(dān)?！?/span>記者亦注意到，司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人就《條例》回答記者問時(shí)亦強(qiáng)調(diào)，《條例》的出臺(tái)有利于進(jìn)一步完善私募基金法規(guī)體系，促進(jìn)私募基金行業(yè)健康發(fā)展。向創(chuàng)投基金“傾斜”
一般而言，私募基金根據(jù)投資標(biāo)的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權(quán)投資基金（含創(chuàng)業(yè)投資基金）。此次《條例》不但在總則中明確對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施分類監(jiān)管，并為創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)置專章。司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人亦明確表示，下一步，相關(guān)部門將進(jìn)一步研究出臺(tái)支持創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策舉措。對(duì)此，鄒野認(rèn)為，《條例》在總則部分明確提及“國家鼓勵(lì)私募基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新等功能作用”，同時(shí)專門針對(duì)創(chuàng)投基金設(shè)置一個(gè)專章，詳細(xì)規(guī)定了創(chuàng)投基金的定義、創(chuàng)投基金政策扶持及相關(guān)職責(zé)部門、創(chuàng)投基金差異化管理等事項(xiàng)，鼓勵(lì)“投早投小投科技”。證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等部門后續(xù)如何落實(shí)《條例》提及的差異化監(jiān)管和支持政策，值得期待。而丁利鵬亦向記者表示，《條例》對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化監(jiān)管和自律管理，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的發(fā)展是重大利好，同時(shí)也為堅(jiān)守價(jià)值投資和長期主義的私募基金管理人注入信心和力量，鼓勵(lì)私募基金“投早投小投科技”，以促進(jìn)科技自立自強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)。他進(jìn)一步表示，《條例》反映了國家對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的重點(diǎn)支持，鼓勵(lì)私募基金投資成長性、創(chuàng)新性創(chuàng)業(yè)企業(yè)，引導(dǎo)長期資金投資于創(chuàng)業(yè)投資基金，其中亦明文規(guī)定國務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)組織擬定促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的政策措施。“作為創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，在實(shí)現(xiàn)差異化監(jiān)督管理和差異化自律管理外，我們還期望能在稅收減免、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、退出機(jī)制、二級(jí)市場減持等方面有具體的‘加肥料’政策，同時(shí)引導(dǎo)政府資金、保險(xiǎn)資金、社保基金、產(chǎn)業(yè)資本、家族財(cái)富等‘長錢’進(jìn)入創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)，如靈活創(chuàng)新政府產(chǎn)業(yè)基金考核方式和讓利機(jī)制，豐富創(chuàng)業(yè)投資基金的資金來源等。” 丁利鵬說。
