上期回顧：原創(chuàng)丨【地方隱性債務化解系列】專題三：地方政府性債務現(xiàn)狀
下期預告：原創(chuàng)丨【地方隱性債務化解系列】專題五：地方隱性債務化解的總體思路
（一）宏觀層面：財權(quán)與事權(quán)的不匹配
我國隱性債務滋生的根本原因之一是地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，通俗來說就是“財權(quán)上收、事權(quán)下移”或“錢少事多”。從財權(quán)方面來看，地方政府主要依靠稅收、債券、土地出讓以及中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等獲得合法收入。自分稅制改革以來，地方政府的財權(quán)逐漸萎縮。另外，從2018年我國開始出臺一系列大規(guī)模的減稅降費政策，據(jù)全國稅務工作會議透露，僅2020年新增減稅降費就超過2.5萬億元。減稅降費對財政收入的激勵作用遠遠小于抑制作用，這使得地方政府的財政收入急劇減少。新《預算法》只允許地方政府進行限額內(nèi)的發(fā)債，加上目前我國的土地資源面臨緊缺，與之息息相關(guān)的土地出讓收入并不具有穩(wěn)定性。在這種情況下，地方政府為了應對事權(quán)壓力，只能選擇通過融資平臺、不正規(guī)的PPP等方式獲取表外收入。從事權(quán)方面來看，地方政府承攬了包括除國防、外交之外一切與民生相關(guān)的事項的支出責任，地方財政本就不堪重負。在此情況下，中央仍然在不斷地向地方政府財政施加壓力。例如，近十年的棚戶區(qū)改造以及精準扶貧，都對地方政府的投資建設支出提出了較高的要求，然而由于中央政府很少提供直接的配套資金，最終支出負擔還是落在了地方政府身上。尤其受疫情等不可控因素影響，地方政府自生財力下滑嚴重，中央轉(zhuǎn)移支付捉襟見肘，但地方“六穩(wěn)”、“六保”壓力大，剛性支出不減反增，地方政府加碼“基建”，項目資金來源及地方債務問題雪上加霜。財權(quán)與事權(quán)的不匹配導致地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，制約了地方政府治理水平的提升和地方政府債務有效治理機制的形成，進一步加劇地方財政支出的緊張局面及對債務融資的依賴。我國政府的考核一直以來都以經(jīng)濟指標為主，導致地方官員之間產(chǎn)生了“晉升錦標賽”。各地方政府官員出于自身晉升利益考慮，不顧預算限制，大力舉債開展投資建設。加上我國政府官員的任期一般只有五年，往往在債務期限屆滿之前就已調(diào)任，而新官不理舊賬已經(jīng)成為常態(tài)。官員任期和債務期限的不匹配使得地方政府官員缺乏債務風險意識，隱性債務逐漸積累。雖然我國早在2017年召開的第五次全國金融工作會議明確提出，對于非法舉債行為啟用終身問責制。但實踐中未能有效落實，缺少立法強有力的回應和配套制度的保障。首先，現(xiàn)行制度未明確責任主體、追責主體的權(quán)利與義務、追責程序、豁免事由，缺少對相關(guān)職責內(nèi)容及問責方式的明確界定。其次，監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責劃分不明。地方政府債務的監(jiān)管涉及到財政、人大、發(fā)改委、審計、人民銀行和銀保監(jiān)會等部門機構(gòu)，但沒有相應的制度對這些機構(gòu)的職責劃分、議事規(guī)則、銜接方式等做出規(guī)定，以致責任不清。財政部、人民銀行和銀保監(jiān)會雖然獨立于地方政府但是監(jiān)管乏力。（三）微觀層面：預算軟約束導致存在中央“兜底”預期不同于國外的破產(chǎn)制度，在我國，中央政府有對資不抵債的地方政府進行兜底的傳統(tǒng)。這也就使得地方政府普遍存在著對中央兜底的預期，忽視自身的償還能力，盲目地突破預算進行違規(guī)舉債，最終將債務轉(zhuǎn)嫁給中央政府。雖然近年來，我國提出了中央政府對地方債務“不救助”原則，要打消地方政府和金融機構(gòu)對中央政府進行債務兜底的期望。然而由于我國地方政府并不具有完全的獨立性，一方面地方政府并不能完全離開中央的救助獨立生存，另一方面地方政府的財政風險最終會通過系統(tǒng)性的傳導危及中央政府，因此要實現(xiàn)預算剛性無法一蹴而就。從目前已頒布的政策就可窺見一二，如《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）強調(diào)“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，但當?shù)胤秸[性債務風險迫近時，又出臺《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），指出“市縣政府統(tǒng)籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉(zhuǎn)或經(jīng)濟社會穩(wěn)定的，可以向省級債務應急領(lǐng)導小組申請救助”。這無疑堅定了地方政府和債權(quán)人對上級政府最終“兜底”的認知，對地方政府隱性債務擴張產(chǎn)生政策激勵。總之，預算軟約束可以說是地方政府隱性債務得以產(chǎn)生和發(fā)展的保護傘。
（一）化解堵點—隱性債務來源復雜且隱蔽性強
國家發(fā)改委投資所研究員吳亞平表示：“隱性債務的來源比較復雜，城投公司債務是主要來源，但除此之外還有部分來自于拖欠工程款、墊資承包、附帶保本保息等條件的產(chǎn)業(yè)基金、違規(guī)擔保等。”地方政府隱性債務來源涉及市場主體較多，逐筆拆解來確定債權(quán)債務關(guān)系難度較大，且舉債渠道具有隱蔽性的特點，因而在化解隱性債務時，難以有效的切斷舉債來源。加之，我國地方政府隱性債務數(shù)據(jù)隱蔽性強，目前我國可以查詢到的較為完整的地方政府隱性債務數(shù)據(jù)最晚見于2013年，而其后可獲得的數(shù)據(jù)幾乎都是由一些機構(gòu)或者學者估算出來的。對于我國地方政府而言，隱性債務的數(shù)據(jù)較為敏感，因為無論是中央政府還是普通民眾，都在一定程度上將地方政府的負債情況與執(zhí)政能力聯(lián)系在一起。加上受“政治錦標賽”的驅(qū)動，各地方政府之間相互進行著比較和博弈，在公開隱性債務信息方面仍然十分謹慎。另外目前我國也還沒有一個統(tǒng)一的隱性債務信息公開平臺，缺乏對隱性債務的全面監(jiān)督。（二）化解痛點—內(nèi)部監(jiān)管及外部監(jiān)督不到位從內(nèi)部監(jiān)管來看，隱性債務監(jiān)管體系不夠完善，存在多頭管理的現(xiàn)象。由于融資主體的多樣化及融資渠道的隱蔽化，地方政府隱性債務的監(jiān)管機構(gòu)往往涉及財政、銀保監(jiān)會、發(fā)改委、國資委及農(nóng)業(yè)等部門。各個監(jiān)管部門尚未形成合力來有效作用于地方政府隱性債務，權(quán)責劃分不夠清晰，使得隱性債務化解難度大增。從外部監(jiān)督來看，隱性債務信息不透明制約了市場約束力。我國當前尚未建立起完善的隱性債務監(jiān)測和預警平臺，大部分隱性債務規(guī)模、口徑等相關(guān)數(shù)據(jù)依賴于學者和機構(gòu)預測，所得數(shù)據(jù)缺乏說服力。而隱性債務信息是公眾和金融機構(gòu)等外部投資者判斷政府風險水平及公信力、監(jiān)督政府舉債活動的重要依據(jù)。隱性債務信息的不透明，削弱了市場約束力，導致了地方政府化解隱性債務無法做到事前、事中監(jiān)督，僅能做到事后治理。2018年，財政部下發(fā)文件組織地方政府對隱性債務進行統(tǒng)計填報。這種排查工作雖然能夠起到一定的作用，但也難以保證地方政府上報數(shù)據(jù)的真實性和全面性。再者，目前我國對地方政府債務有約束作用的法律僅限于《預算法》和《擔保法》，其他規(guī)章制度對于特定舉債行為的規(guī)定不具體且法律效力低，約束力度小，對過度舉債、違規(guī)擔保等缺乏問責和處罰機制。（三）化解難點—市場地位不對等，地方政府承擔過度風險地方政府在市場活動中與金融機構(gòu)、融資平臺以及社會資本的不對等關(guān)系使得地方政府過度承擔債務風險。在地方政府與金融機構(gòu)的關(guān)系中，地方政府能夠利用自己的行政地位，通過金融管制或干預，參與到金融機構(gòu)的貸款決策中。金融機構(gòu)也天然地抱有財政兜底的期望，因此即使地方政府在很多方面并不能達到市場要求，金融機構(gòu)仍然更愿意貸款給地方政府而非其他市場主體，刺激了地方政府舉債，無形中加重了地方政府債務負擔。在地方政府與融資平臺的關(guān)系中，融資平臺是因地方政府而設，只能聽命于地方政府，自身資產(chǎn)質(zhì)量較差，造血能力不足，無法進行市場化的經(jīng)營管理和項目投資，導致隱性債務償還率低，風險不斷積累，可最終的債務風險都傳遞給了地方政府。我們一直反復強調(diào)“城投信仰”、“金身不破”、“政府兜底”，其實這是大家基于對政府信用的認可，地方政府不會任由平臺陷入違約風波，這也導致了融資平臺愿意超出自身能力舉債。在地方政府與社會資本的關(guān)系中，社會資本掌握著投資建設所需要的信息、資源、技術(shù)等，有權(quán)利選擇使他們收益最大化的項目。因此在雙方談判的過程中，能夠輕易地制衡地方政府，迫使他們就投資規(guī)模、項目期限以及保底標準做出妥協(xié)和讓步，最終將債務風險轉(zhuǎn)移給地方政府。城投公司（地方政府融資平臺泛稱）是地方政府隱性債務的重要承載主體，也是化解地方政府隱性債務的主力軍。雖然國家明確表示要剝離地方融資平臺的政府融資職能，但地方融資平臺與政府的關(guān)系仍然密不可分，“城投信仰”依然存在。然而城投公司自身的償債能力有限，對政府救助依賴性強，是隱性債務化解的一大弱點。從資產(chǎn)構(gòu)成來看，由于大多數(shù)城投公司是由政府通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)成立，甚至包括注入公立學校、公立醫(yī)院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經(jīng)營性水利設施、非收費管網(wǎng)設施等公益性資產(chǎn)，因而城投公司天生便存在有效資產(chǎn)不足的局面。同時由于城投公司從事的業(yè)務主要是公益性或準公益性項目的建設投資運營，這些資產(chǎn)受建設周期長、政府回購慢、回報率低等因素影響，短期內(nèi)難以變現(xiàn)。因而，城投賬面上趴著大量的存貨、應收賬款等變現(xiàn)能力差的資產(chǎn)。從資產(chǎn)流動性來看，由于地方城投公司有較高比例資產(chǎn)是為了進行融資而承擔了較大金額的對外擔保責任，處于受限狀態(tài)，這些資產(chǎn)不僅難以變現(xiàn)，而且由于占比較高使得城投公司無法通過追加資產(chǎn)質(zhì)押、抵押擔保而獲得續(xù)貸或展期，因而再融資能力較差。此外，不同區(qū)域城投之間的資產(chǎn)變現(xiàn)能力差存在差別，欠發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟活躍度低，基礎(chǔ)設施等資產(chǎn)流動性要弱于發(fā)達地區(qū)。從資產(chǎn)收益來看，由于多數(shù)地方城投公司的資金投向以公益性項目或準公益性項目為主，這些項目本身能夠產(chǎn)生的經(jīng)營收益十分有限，同時多數(shù)城投公司為擴大融資額度而被動注入了大規(guī)模的公益性資產(chǎn)，這也大大拉低了資產(chǎn)的收益率。根據(jù)粵開證券提供的數(shù)據(jù)來看，2022年城投平臺資產(chǎn)收益率中位數(shù)不足1%，與一般企業(yè)債相比財務數(shù)據(jù)上并不具有投資吸引力。凈資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的2.9%下降至2022年的1.3%，總資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的1.5%下降到2022年的0.6%，資產(chǎn)質(zhì)量表現(xiàn)較差。城投公司的誕生不是自主市場選擇的結(jié)果，而是行政化的結(jié)果。在長期發(fā)展過程中，地方政府過于強調(diào)融資、建設，而忽視公司發(fā)展的需求，使城投公司失去造血能力，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政企關(guān)系不清。從組建的過程來看，城投公司就形同地方政府的機關(guān)部門，受行政式管理。所以，大多數(shù)城投公司并不是嚴格意義上的獨立市場主體，在很多經(jīng)營決策上，依然由政府說了算。城投公司的經(jīng)營目標、經(jīng)營計劃、重大工作、融資需求、投資指向無一不是來源于地方政府，以行政命令代替公司的董事會、經(jīng)理層，代替公司的管理體系。這樣一來，城投公司就習慣于聽命令、看通知，而疏于公司治理、經(jīng)營、管理，自然也就不具備獨立的市場化生存能力。第二，資源代替了能力。區(qū)縣城投公司長期以來是依靠地方政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金獲得發(fā)展空間。地方政府將可以融資的房屋、土地等資產(chǎn)注入城投公司，壯大資產(chǎn)規(guī)模，增強融資能力。這個過程中城投公司也養(yǎng)成了“看米下鍋”的模式，對地方財政極端依賴，缺乏市場化的經(jīng)營能力，依賴資源而缺乏能力。第三，人才支撐缺失，公司管理松散。長期以來，地方政府把城投公司當作事務性部門管理的習慣，導致城投公司缺乏市場化經(jīng)營意識，對人才隊伍建設不夠重視。一方面，人力資源管理工作具有較為濃厚的行政化色彩，人員聘用及選拔過程標準不合理，晉升渠道較為狹窄；另一方面缺乏精通企業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)的人才，這使得在開展市場化運營活動期間對經(jīng)營風險問題把握不夠，管理職責落實不到位、專業(yè)的資本運作、項目運作、營銷等各方面進度緩慢。人才的匱乏，必然會導致城投公司生產(chǎn)經(jīng)營建設環(huán)節(jié)伴隨著一定程度的風險。第四，市場化運作能力差。依托于政府，城投公司公司往往缺乏完善的法人治理機制，缺乏健全的組織架構(gòu)，缺乏科學合理的授權(quán)經(jīng)營機制，缺乏規(guī)范的政府性項目投融資機制等，使得其在經(jīng)營管理過程中受體制約束過多，靈活度缺失，運營效率低。一方面，項目決策流程較為復雜，管理效率不高，容易產(chǎn)生資源浪費問題；另一方面，公司法人治理結(jié)構(gòu)處于政府控制的狀態(tài)，公司的權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)之間的制衡關(guān)系失控，造成在公司法人治理機構(gòu)中，董事會的決策職能被削弱。
