上期回顧：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專題五：地方隱性債務(wù)化解的總體思路
下期預(yù)告：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專題七：地方隱性債務(wù)未來化解趨勢與建議
地方隱性債務(wù)化解的主要實(shí)踐與局限
回顧我國化債歷程，隱性債務(wù)化解的途徑可歸納為“三輪置換+區(qū)域特色化債模式”。
中央層面，債務(wù)置換是隱性債務(wù)化解的重要手段。自新《預(yù)算法》發(fā)布以來，我國在中央層面共主動(dòng)介入實(shí)施了三次債務(wù)置換工作。從地方置換債到特殊再融資債，從建制縣隱債化解試點(diǎn)到“全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)”。三輪大規(guī)模債務(wù)置換工作對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到重要的緩解作用。
地方層面，結(jié)合著財(cái)政部所列舉的六類化債方案，各地區(qū)不斷探索符合區(qū)域特點(diǎn)的化債模式。從實(shí)踐操作來看，“出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還”（貴州省“茅臺(tái)化債”，云南省“白藥化債”）、協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過置換和展期償還（遵義道橋貸款重組、云南康旅模式、銀企合作等）是近年來比較典型的地方案例。
（一）第一輪：發(fā)行置換債（2015-2018年）2015至2018年，各地累計(jì)發(fā)行約12.2萬億元地方置換債（審計(jì)署網(wǎng)站數(shù)據(jù)），用于置換以非政府債券形式存在的地方政府存量債。2014年10月，《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）提出，要對(duì)截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理，將甄別后的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理，各地區(qū)可利用2015-2018年為期三年左右的時(shí)間申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，從而達(dá)到政府性債務(wù)基本顯性化。2018年12月，審計(jì)署網(wǎng)站發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于地方政府債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況》顯示，2015年至2018年，各地累計(jì)置換存量政府債務(wù)約12.2萬億元，大大降低了地方政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，有效緩解了償債壓力。（二）第二輪：建制縣化債初試點(diǎn)（2019年）2019年新一輪債務(wù)化解征程啟動(dòng)，推出建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，允許少數(shù)有成熟隱性債務(wù)化解方案的地方發(fā)行政府債券融資來置換部分隱性債務(wù)，拉長償債期限，降低融資成本。與上一輪政府債務(wù)清理不同的是，第二輪隱性債務(wù)化解最開始更多地強(qiáng)調(diào)：各債務(wù)部門根據(jù)部門實(shí)際和債務(wù)結(jié)構(gòu)，采取出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性資產(chǎn)、其他項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入、盤活存量資金、處置政府閑置資產(chǎn)等多種方式化解隱性債務(wù)（即財(cái)政部給出的幾種化債方式）。財(cái)政部同時(shí)也規(guī)定化解方案不得再作爭取財(cái)政資金和債券置換的計(jì)劃安排。2019年，至少有36個(gè)地區(qū)納入建制區(qū)縣隱性化解試點(diǎn)，涉及貴州、湖南、遼寧、內(nèi)蒙古、云南、甘肅等6個(gè)省市，共累計(jì)發(fā)行了1579億元地方政府債用于置換政府存量債務(wù)。其中，湖南、遼寧分別納入9個(gè)，內(nèi)蒙古納入8個(gè)、貴州納入5個(gè)、云南納入4個(gè)、甘肅納入1個(gè)。此外，江蘇鎮(zhèn)江市的丹陽市和丹徒區(qū)在2019年財(cái)政決算報(bào)告中被明確提到，有采用置換債券形式來償還隱性債務(wù)，但沒有提到是否納入試點(diǎn)縣。（三）第三輪：發(fā)行特殊再融資債（2020-2022年）2020年12月以來，再融資債的資金用途悄然變化。2018-2020年11月發(fā)行的再融資債券資金用途往往為“償還到期地方政府債券”，但從2020年12月起，新發(fā)行的多數(shù)再融資債資金用途轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟斶€存量（政府）債務(wù)”，至此，再融資債接替置換債成為地方政府化債的重要工具。2020年12月至2022年6月，再融資債券共發(fā)行4.47萬億元，其中用于置換存量債務(wù)的特殊再融資債共計(jì)發(fā)行1.74萬億元。根據(jù)具體使用目的，可以劃分為兩個(gè)階段：2020年12月至2021年9月，建制縣區(qū)隱性債務(wù)化解試點(diǎn)使用；2021年10月至2022年6月，主要用于北上廣的“全域無隱債試點(diǎn)”。通過發(fā)行特殊再融資債券，代替置換債，繼續(xù)助力建制縣隱性債務(wù)化解，并且建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)范圍在逐步擴(kuò)大。2020年12月，在第一批六省份試點(diǎn)工作順利開展的背景下，第二輪隱性債務(wù)試點(diǎn)工作開啟，建制縣區(qū)隱性債務(wù)化解試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)容，用于化債的工具也由置換債變?yōu)樘厥庠偃谫Y債。除前述6個(gè)省市以外，安徽、北京、福建、廣西、河北、河南、江西、寧夏、青海、山東、陜西、四川、浙江、重慶、西藏等多個(gè)省市，也成功獲得建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)。2.推動(dòng)“全域無隱性債務(wù)”試點(diǎn)進(jìn)展除用于建制縣隱性債務(wù)化解外，特殊再融資債券用于支持“全域無隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作。第一階段特殊再融資債券的發(fā)行，主要是為緩解短期償付風(fēng)險(xiǎn)較大、流動(dòng)性較差的地方城投的還債壓力。財(cái)政部在此基礎(chǔ)之上，針對(duì)財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，利用特殊再融資債券進(jìn)行“全域無隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，主要地區(qū)包括廣東、北京、上海。2021年10月起，廣東、上海、北京陸續(xù)提出開展“全域無隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，為全國開展隱性債務(wù)“清零”積累經(jīng)驗(yàn)?！叭驘o隱性債務(wù)”是指，在中央界定的隱性債務(wù)范圍內(nèi)，試點(diǎn)地區(qū)要將轄區(qū)內(nèi)的隱性債務(wù)清零。截至2022年6月，三個(gè)試點(diǎn)省、市基本完成隱性債務(wù)清零工作，特殊再融資債券發(fā)行告一段落。從長遠(yuǎn)來看，考慮到地方財(cái)政面臨的壓力，通過發(fā)行再融資債置換存量債務(wù)仍是當(dāng)下最主要的化債方式，但在地方政府債務(wù)限額的約束下，再融資債發(fā)行規(guī)模存在天花板。
在實(shí)際操作當(dāng)中，地方政府一方面是嚴(yán)格圍繞財(cái)政部表述的六大途徑化解隱性債務(wù)，另一方面也因地制宜，打出化債組合拳（附件2）。
（一）安排財(cái)政資金償還——?？谑?/span>安排財(cái)政資金償還可通過計(jì)劃安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財(cái)政存量資金等方式來化解隱性債務(wù)。一方面，地方政府可以壓降一般性支出、“三公”經(jīng)費(fèi)等資金；另一方面，地方政府可以停緩建項(xiàng)目、壓降投資規(guī)模、通過PPP引入社會(huì)資本等，進(jìn)一步節(jié)約資金。盤活財(cái)政存量資金主要是指要把一些沒有按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行、依然趴在賬上的沉淀結(jié)余資金用起來，更好地提高財(cái)政資金使用效益。地方政府可以通過消化預(yù)付款、催收應(yīng)收款等盤活存量資金，減少資金沉淀。土地資源作為地方政府手中最有價(jià)值的資源之一，在房價(jià)與地價(jià)交替上行的地產(chǎn)繁榮期，地方政府通過土地收儲(chǔ)、一級(jí)開發(fā)最終招拍掛實(shí)現(xiàn)了不菲的土地出讓價(jià)款收入。此外，根據(jù)建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的地區(qū)，可以在耕地后備資源豐富的省份跨省補(bǔ)充耕地缺口并支付款項(xiàng)，因此出讓用地指標(biāo)也是部分地區(qū)圍繞土地獲取的重要收入來源。根據(jù)2018年7月?？谑腥嗣裾接“l(fā)的《海口市2018-2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案》（以下簡稱《方案》），?？谑腥嗣裾畯恼{(diào)配財(cái)政資金方面，采取了以下措施：（1）壓縮經(jīng)常性支出，統(tǒng)籌新增財(cái)力，每年將從因體制調(diào)整形成的新增財(cái)力的50%部分用于償債；（2）盤活存量資金，從每年盤活的存量資金中安排30%以上用于償債；（3）盤活土地資源，加大土地出讓力度，對(duì)現(xiàn)有的儲(chǔ)備地全面進(jìn)行梳理，對(duì)具備出讓條件的土地細(xì)化分類，2018年完成土地出讓收入295億元，在保障省市重大項(xiàng)目建設(shè)后，籌集80億元用于償債。海口市重要領(lǐng)導(dǎo)牽頭推進(jìn)政府債務(wù)化解工作，狠抓落實(shí)，近兩年取得顯著成效。2018年通過壓縮經(jīng)常性支出和統(tǒng)籌新增財(cái)力籌集資金14億元，通過盤活存量資金籌集資金16億元，通過盤活土地資源籌集資金80億元，置換債務(wù)20億元，全年共籌措資金130億元用于債務(wù)化解。2019年持續(xù)籌措資金139億元用于債務(wù)化解。目前來看海口市債務(wù)率不斷降低，債務(wù)化解工作成效顯著。（二）盤活存量資產(chǎn)——鎮(zhèn)江市盤活存量資產(chǎn)償還是指采取各種方式來整合資產(chǎn)并且利用好現(xiàn)有的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，利用回收資金償還政府隱性債務(wù)?；趪艺呶募?，以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府存量資產(chǎn)盤活方式總結(jié)為以下四大方式（圖1）：一是資產(chǎn)更新改造運(yùn)營盤活，是指對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行改擴(kuò)建、規(guī)劃調(diào)整與定位轉(zhuǎn)型，使得存量資產(chǎn)使用功能提升、運(yùn)營效率提升，充分挖掘資產(chǎn)潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的盤活。二是資產(chǎn)資本運(yùn)作配置盤活，是指以資本最大限度增值為目的，通過資產(chǎn)證券化、REITs、上市等對(duì)資本進(jìn)行運(yùn)籌和經(jīng)營，將缺乏流動(dòng)性存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成流動(dòng)性強(qiáng)的金融產(chǎn)品，提高資金的利用效率。三是資產(chǎn)市場化效率盤活，是指通過PPP模式、混合所有制改革、股權(quán)合作等市場化方式，引入并借助第三方的專業(yè)化技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率與質(zhì)量，進(jìn)而盤活存量資產(chǎn)。四是資產(chǎn)出售變現(xiàn)盤活，是指通過拍賣、公開招標(biāo)或協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，獲得資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益盤活存量資產(chǎn)。根據(jù)政府工作報(bào)告，2018年鎮(zhèn)江盤活“四集團(tuán)一中心”（鎮(zhèn)江城建、鎮(zhèn)江交投、鎮(zhèn)江旅投、鎮(zhèn)江國控集團(tuán)和土地儲(chǔ)備中心）閑置房產(chǎn)230萬平方米，盤活率達(dá)88%；實(shí)施市區(qū)“集中拆違行動(dòng)”，拆除違法建設(shè)45.2萬平方米；推進(jìn)集約節(jié)約用地，建成“慧眼守土”動(dòng)態(tài)智能監(jiān)管系統(tǒng)，整改存量違法用地1.8萬畝，處置各類閑置土地4290畝。鎮(zhèn)江市通過土地出讓、房產(chǎn)變現(xiàn)等方式，處置存量資產(chǎn)，增加現(xiàn)金流，債務(wù)余額增速不斷降低。2018-2021年，鎮(zhèn)江市政府債務(wù)余額雖然仍有增長，但同比增速持續(xù)下降。四年政府債務(wù)余額增速分別為197%、56%、43%和22%。（三）項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還——泰州市利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還債務(wù)僅針對(duì)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性項(xiàng)目或者企事業(yè)的單位，平臺(tái)公司承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目收益水平本身不高，可選擇的范圍較少，并不是隱性債務(wù)主要化解方式。受招商引資租金減免等影響，收益不及預(yù)期，無法滿足此前建廠的收益要求（評(píng)級(jí)報(bào)告中，截至2019年末，公司擁有房屋類租賃產(chǎn)權(quán)證總面積135.24萬平方米，已租84.64萬平方米，出租率較低，為62.59%，租金收入3.04億元，租金水平低，平均359.17元/平方米/年）。（四）轉(zhuǎn)經(jīng)營性債務(wù)——山西交控集團(tuán)轉(zhuǎn)經(jīng)營性債務(wù)是根據(jù)隱性債務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營性程度，積極創(chuàng)造條件進(jìn)行規(guī)范化市場化改造，轉(zhuǎn)化為合規(guī)企業(yè)債務(wù)。該策略具體可以采用PPP、特許經(jīng)營、混改等方式。一般需要具備三個(gè)條件：（1）對(duì)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的政府隱性債務(wù)項(xiàng)目，可將其合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)營性債務(wù)；（2）對(duì)具備經(jīng)營條件的政府隱性債務(wù)項(xiàng)目，可通過引入社會(huì)資本等方式，將其改造為社會(huì)資本的債務(wù)；（3）對(duì)實(shí)行市場化改造的隱性債務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)調(diào)整債務(wù)主體，理順政企關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)行。凡實(shí)行市場化改造隱性債務(wù)項(xiàng)目，在經(jīng)過相關(guān)部門審核確認(rèn)后，再對(duì)該項(xiàng)隱性債務(wù)作相應(yīng)注銷處理。山西交控集團(tuán)整合產(chǎn)業(yè)資源，走市場化化債路徑。2017年山西省廳整合62條政府還貸高速公路、10戶路橋企業(yè)、廳直2戶科研企業(yè)、省高管局3戶直屬企業(yè)和省國資委管理的路橋集團(tuán)、交通投資集團(tuán)、高速集團(tuán)，組建了山西交通控股集團(tuán)有限公司（即“山西交控集團(tuán)”）。此后，山西交控集團(tuán)成為山西省高速公路債務(wù)主體，負(fù)責(zé)化解山西高速公路相關(guān)隱性債務(wù)。2018年12月，山西交控集團(tuán)與國開行牽頭，工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、郵儲(chǔ)等參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》，債務(wù)重組規(guī)模約2607億元，每年可減少利息支出約30億元。截至2018年底山西交控的負(fù)債總額為3958.96億元，債務(wù)重組規(guī)模約占其總負(fù)債規(guī)模的66%，有效地緩解了公司的債務(wù)壓力。山西交控在化解政府性債務(wù)、推進(jìn)政企分開、培育強(qiáng)勁市場主體方面均取得實(shí)質(zhì)性工作成果。借鑒山西省化債思路，內(nèi)蒙古、吉林、甘肅、湖北等地均落實(shí)高速公路類債務(wù)置換方案，各地具體措施有所差異，但本質(zhì)均為將地方政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營性收益為籌碼，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)債務(wù)重組。債務(wù)平滑運(yùn)作包括債務(wù)展期、債務(wù)置換、債務(wù)重組，是目前運(yùn)用最為廣泛的化債方式，適用度較高。債務(wù)展期是指債務(wù)人不能按期歸還貸款的，在還款期屆滿之前，向債權(quán)銀行申請(qǐng)延長原借款的還款期限，使債務(wù)人繼續(xù)使用貸款。債務(wù)展期是對(duì)合同還款期限條款的變更。2019年銀保監(jiān)45號(hào)文鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)（國股行以及政策性銀行）參與隱性債務(wù)置換，以時(shí)間換空間，并以低成本融資置換高成本以降低融資成本，優(yōu)化債務(wù)品種和期限結(jié)構(gòu)。債務(wù)重組有三種形式，第一種債務(wù)人轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)給債權(quán)人，以清償債務(wù)的債務(wù)重組方式；第二種債務(wù)人將債務(wù)轉(zhuǎn)為資本，債權(quán)人的債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)的債務(wù)重組方式，俗稱“債轉(zhuǎn)股”；第三種減少債務(wù)本金，降低利率變更還款方式等修改其他債務(wù)條件。遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司（以下簡稱遵義道橋）的債務(wù)違約始自2020年初的非標(biāo)逾期后，遵義道橋債務(wù)壓力逐漸擴(kuò)大。2022年12月30日遵義道橋采取了債務(wù)展期、重組的方式進(jìn)行化債。遵義道橋在中國債券信息網(wǎng)披露了關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告。公告稱本次銀行貸款重組涉及債務(wù)規(guī)模155.94億元，根據(jù)重組協(xié)議，重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率調(diào)整為3%/年至4.5%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。債務(wù)重組涉及21家銀行，包括中信銀行、貴州銀行、中國建設(shè)銀行、興業(yè)銀行、光大銀行等。此次銀行貸款重組涉及的債務(wù)規(guī)模155.94億，完成了絕大多數(shù)的銀行貸款的展期和降息。隨著銀行貸款的利率回歸到3.0%到4.5%之間，融資成本相較此前調(diào)降200BP-300BP，若按照融資成本調(diào)降250BP測算，每年可以節(jié)省的利息費(fèi)用達(dá)到4億，短期的償債壓力能夠得到比較好的緩釋。1.發(fā)揮地方國企資源優(yōu)勢，通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)、信保基金等方式化債地方國有企業(yè)除了可以為地方政府帶來稅收收入和國有資本經(jīng)營收入外，還可依托其擁有的優(yōu)質(zhì)企業(yè)類存量國有資產(chǎn)，通過市場化方式發(fā)揮其在化債方面的資源優(yōu)勢。近年來，地方國企助力化債的途徑主要有兩種。一是靈活劃撥國有上市公司股權(quán)至城投企業(yè)或國資委，通過分紅、質(zhì)押、減持等方式變現(xiàn)，以補(bǔ)充平臺(tái)化債資金、緩解債務(wù)壓力。如貴州省“茅臺(tái)化債”模式，茅臺(tái)集團(tuán)通過向省國資公司無償劃轉(zhuǎn)股權(quán)、收購貴州高速集團(tuán)部分股權(quán)、財(cái)務(wù)公司開展固收類證券投資業(yè)務(wù)等途徑化解貴州省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為貴州城投債增信、穩(wěn)定債券市場投資人信心；另有云南省“白藥化債”模式，省國資委通過間接的股權(quán)劃轉(zhuǎn)將云南白藥部分股權(quán)注入云投集團(tuán)，改善平臺(tái)資產(chǎn)情況、緩解債務(wù)壓力。二是出資參與設(shè)立信用保障基金、債務(wù)化解基金等，為城投企業(yè)提供短期周轉(zhuǎn)資金、為其發(fā)債增信、還適時(shí)購買區(qū)域內(nèi)估值承壓的城投債，以緩釋平臺(tái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定區(qū)域融資環(huán)境。從實(shí)踐看，2019年以來10余個(gè)省市設(shè)立了信用保障基金，多為公開市場債券償付壓力較大、曾經(jīng)出現(xiàn)過國企及城投企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件的地區(qū)，基金形式涵蓋債券投資基金、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金、債務(wù)平滑基金、國企信用保障基金等多種類型，規(guī)模在幾億元至300億元不等，其中河北、河南、天津、湖南、甘肅信?；鹨?guī)模均在百億以上。2.召開投資懇談會(huì)，推動(dòng)銀企合作召開投資人懇談會(huì)可顯著提振投資者信心，提振市場情緒，傳遞償債意愿，重塑市場信心，但需要承諾持續(xù)兌現(xiàn)來作為支撐。與金融機(jī)構(gòu)積極進(jìn)行溝通交流，以“政銀合作”帶動(dòng)“銀企合作”，更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券拉動(dòng)有效投資的積極作用，加大金融對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。例如，2023年2月21日，柳州市舉行國有企業(yè)發(fā)行債券推介會(huì)。會(huì)上，柳州市相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，柳州市將做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范工作，對(duì)市屬國企的資金狀況與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過成立償債準(zhǔn)備基金、統(tǒng)籌財(cái)政銀行資源再融資等方式，多渠道籌措資金，確保柳州市市屬企業(yè)公開債務(wù)足額剛性兌付。懇談會(huì)召開當(dāng)天，廣西柳州市東城投資開發(fā)集團(tuán)有限公司發(fā)布公告稱，其與興業(yè)信托發(fā)生糾紛的一筆2.5億余元回購款已全額結(jié)算，體現(xiàn)了柳州市維護(hù)資本市場的決心。懇談會(huì)中提及的“統(tǒng)籌銀行資源再融資”的舉措很快得到落實(shí)，3月3日，柳州國資委發(fā)布公告稱，柳州市投控集團(tuán)旗下主要子公司北城集團(tuán)與10家金融機(jī)構(gòu)簽訂40億元銀團(tuán)貸款合同，為市屬國企公開市場債券兌付提供流動(dòng)性支持，該筆銀團(tuán)貸款由中國建設(shè)銀行柳州分行牽頭，多家股份制銀行及城農(nóng)商行參團(tuán)支持。在首筆銀團(tuán)貸款下發(fā)后，柳州金融辦表示，將繼續(xù)推動(dòng)后續(xù)銀團(tuán)組建，在城投短期償債壓力較大的背景下，后續(xù)銀團(tuán)貸款的規(guī)模及投放對(duì)象值得關(guān)注。2021年4月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）提出，地方政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)償債資金來源，鼓勵(lì)地方結(jié)合項(xiàng)目償債收入情況，建立政府償債備付金制度；2023年6月《第十四屆全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2022年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告》再次建議建立政府償債備付金制度，防范債務(wù)兌付風(fēng)險(xiǎn)。目前償債備付金主要用于避免專項(xiàng)債兌付風(fēng)險(xiǎn)，資金來源于專項(xiàng)債項(xiàng)目超收收入、財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、土地出讓收入、中央財(cái)政直達(dá)資金、上級(jí)部門補(bǔ)助等，本質(zhì)上仍屬于財(cái)政資金。政府需要根據(jù)債務(wù)規(guī)模、償債能力和風(fēng)險(xiǎn)情況等因素，確定適當(dāng)?shù)膫涓督鹨?guī)模。備付金可以由政府自有資金或者專門設(shè)立的債務(wù)管理基金等形式提供。湖北省提出，“償債備付金占本級(jí)同期政府債務(wù)余額的比例一般不低于5%”，規(guī)定了備付金規(guī)模的下限；海南省提出，探索在專項(xiàng)債券領(lǐng)域建立政府償債備付金制度，對(duì)于市場化收入償還債務(wù)的項(xiàng)目，結(jié)合其收入、償債規(guī)模及年限等，扣除當(dāng)年還本付息需求后，按照項(xiàng)目收入的一定比例安排償債備付金，充分發(fā)揮地方政府債券的逆周期調(diào)節(jié)作用。4.依托整合轉(zhuǎn)型提升城投企業(yè)利潤及資質(zhì)，助力化債伴隨國企改革持續(xù)深化，近年來城投企業(yè)整合轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，通過提升利潤水平、增強(qiáng)再融資能力以助力債務(wù)化解。一方面，注入優(yōu)質(zhì)股權(quán)、經(jīng)營性資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)，提高城投專業(yè)化經(jīng)營能力和利潤水平、獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流用于化債。如上海城投2004年起在國資整合背景下獲得水務(wù)、環(huán)境類資產(chǎn)注入，積極拓展股權(quán)融資，從單一融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案提供商，2021年末公司經(jīng)營性業(yè)務(wù)和準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)營業(yè)收入占比75%，創(chuàng)造出了穩(wěn)定的運(yùn)營收入和現(xiàn)金流。又如2018年12月，鎮(zhèn)江國資委將江蘇索普集團(tuán)100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給鎮(zhèn)江城建集團(tuán)，使得鎮(zhèn)江城建集團(tuán)間接持有江蘇索普（A股上市公司）54.81%股權(quán)，通過增大經(jīng)營性現(xiàn)金流來源推進(jìn)債務(wù)化解。另一方面通過劃轉(zhuǎn)、合并部分實(shí)力較弱的市縣平臺(tái)，提升新主體信用評(píng)級(jí)和區(qū)域整體融資資質(zhì)，吸收新融資用于化債。如山東淄博臨淄區(qū)原有1家AA級(jí)發(fā)債平臺(tái)（臨淄區(qū)公有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司），2018年臨淄區(qū)將其與其他4家城投平臺(tái)、市政服務(wù)實(shí)體企業(yè)合并成立了臨淄區(qū)九合財(cái)金控股有限公司（以下簡稱“九合財(cái)金”），形成了全區(qū)最大的綜合性國有資產(chǎn)運(yùn)營平臺(tái)，新主體于2022年8月獲得了AA+主體評(píng)級(jí)，2023年1月國家發(fā)改委同意九合財(cái)金發(fā)行不超過18.2億元的公司債券。
綜合來看，各類化債方式具備指導(dǎo)性及可行性，在實(shí)際操作中有效緩解部分省市債務(wù)壓力，但過度依賴某項(xiàng)措施，同樣存在其局限性，不利于區(qū)域長期協(xié)調(diào)發(fā)展（圖2）。地方政府及平臺(tái)公司需要在各類化債方式的可行性及局限性中尋求平衡。中央層面發(fā)行再融資債券或置換債券對(duì)隱性債務(wù)覆蓋不足。再融資債券將隱性債務(wù)顯性化，但其發(fā)行規(guī)模與置換債券均受地方債務(wù)限額管理，對(duì)于債務(wù)壓力較大的區(qū)域僅適用于化解尾部風(fēng)險(xiǎn)。地方層面的化債方式可解決短期內(nèi)的債務(wù)危機(jī)，卻不是長遠(yuǎn)之計(jì)。首先，安排財(cái)政資金償還債務(wù)，地方政府財(cái)力有限，騰挪空間不足；盤活存量資產(chǎn)，土地出讓需要長遠(yuǎn)規(guī)劃，國有資產(chǎn)、政府股權(quán)可供出讓資源有限，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不能無限流失。其次，利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入和轉(zhuǎn)經(jīng)營性收入化解債務(wù)需要對(duì)應(yīng)項(xiàng)目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，而實(shí)際上地方事業(yè)單位收入規(guī)模有限，城投公司項(xiàng)目仍以公益性項(xiàng)目為主，收益無法滿足債務(wù)資金需求，若快速鋪開經(jīng)營性業(yè)務(wù)將增強(qiáng)現(xiàn)金流的不穩(wěn)定性。最后，采用展期、置換和重組平滑債務(wù)只是權(quán)宜之計(jì)，俗稱“以時(shí)間換空間”，實(shí)質(zhì)上并未化解存量債務(wù)，且銀行參與債務(wù)重組對(duì)企業(yè)資質(zhì)和抵質(zhì)押資產(chǎn)質(zhì)量要求較高，弱資質(zhì)平臺(tái)在債務(wù)重組方面仍有審批壓力。發(fā)揮國企優(yōu)勢對(duì)于轄區(qū)內(nèi)有優(yōu)質(zhì)上市國企的中西部省份仍具有一定借鑒意義，但難以復(fù)制；設(shè)立信?；鸷蛢攤鶄涓督鸬确绞娇蓪?duì)困難企業(yè)實(shí)施臨時(shí)性、應(yīng)急性救助，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延、穩(wěn)定區(qū)域信用環(huán)境，但一般規(guī)模較小、難以大規(guī)模推進(jìn)隱債化解；“懇談協(xié)商型”化解債務(wù)模式的核心在于其承諾能夠有效執(zhí)行與長久堅(jiān)持，如果承諾能夠持續(xù)兌現(xiàn)，地方政府會(huì)逐步扭轉(zhuǎn)以往的市場形象，融資成本、融資規(guī)模及市場評(píng)級(jí)都會(huì)得到提升；反之，則會(huì)損害政府信譽(yù)形象，對(duì)于城投債信用修復(fù)不利。圖 2：-常見化債方式的局限性
附件2：部分地區(qū)政府債務(wù)化解舉措
