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政策丨探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制，自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知

時間：2023-09-19 21:11:43  來源：城望集團(tuán)  作者：城望集團(tuán)  已閱：0次

來源：自然資源部


日前，為落實黨中央、國務(wù)院在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的工作部署，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），決定在北京等15個?。ㄊ校┑?3個城市開展為期4年的低效用地再開發(fā)試點，聚焦盤活存量土地探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機(jī)制，以提高土地利用效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。

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《通知》以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神和全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會要求，深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面節(jié)約戰(zhàn)略和在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署。其中，強(qiáng)調(diào)堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點，以政策創(chuàng)新為支撐，推動各類低效用地再開發(fā)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變，促進(jìn)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。
《通知》明確，試點城市要在堅持“局部試點、全面探索、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的前提下，探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制。堅持市場在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)化政府在空間統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資金平衡、組織推動等方面的作用，堅持公平公開、“凈地”供應(yīng)，充分調(diào)動市場參與的積極性。堅持把盤活的城鄉(xiāng)空間資源更多地用于民生所需和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，保障產(chǎn)業(yè)項目落地和轉(zhuǎn)型升級。健全平等協(xié)商機(jī)制，完善收益分享機(jī)制，充分尊重權(quán)利人意愿，妥善處理群眾訴求，促進(jìn)改造成果更多更公平惠及人民群眾。
《通知》圍繞盤活利用存量用地，聚焦低效用地再開發(fā)，支持試點城市重點從四個方面探索創(chuàng)新：在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，突出高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)有序?qū)嵤?；在收儲支撐方面，完善收儲機(jī)制，拓展收儲資金渠道，完善征收補(bǔ)償辦法；在政策激勵方面，探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、完善土地供應(yīng)方式、優(yōu)化地價政策工具、完善收益分享機(jī)制、健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機(jī)制；在基礎(chǔ)保障方面，嚴(yán)格調(diào)查認(rèn)定和上圖入庫、做好不動產(chǎn)確權(quán)登記、妥善處理歷史遺留用地等問題。
作為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》配套文件，《通知》深入貫徹落實相關(guān)決策部署，規(guī)定未納入試點范圍的超大特大城市及具備條件的城區(qū)常住人口300萬以上的大城市，實施城中村改造項目可參照本《通知》明確的支持意見執(zhí)行。
按照《通知》要求，試點城市通過探索創(chuàng)新實現(xiàn)三項工作目標(biāo)：一是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，促進(jìn)國土空間布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、功能更完善、設(shè)施更完備；二是增加建設(shè)用地有效供給，大幅提高利用存量用地的比重和新上工業(yè)項目的容積率，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，明顯降低單位 GDP建設(shè)用地使用面積；三是建立可復(fù)制推廣的低效用地再開發(fā)政策體系和制度機(jī)制，為促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展提供土地制度保障。
據(jù)悉，試點期間，自然資源部將組織開展中期評估，評價各試點城市實施成效并加強(qiáng)督促指導(dǎo)。
原文如下：

自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知


北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、四川等?。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門:
　　長期以來，在一些城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，包括城中村、老舊廠區(qū)，普遍存在存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題。為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面節(jié)約戰(zhàn)略等決策部署，落實在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的有關(guān)要求，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，部決定在北京市等43個城市開展低效用地再開發(fā)試點，探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機(jī)制，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下。
　　一、總體要求
　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神和全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會要求，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點，以政策創(chuàng)新為支撐，推動各類低效用地再開發(fā)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變，促進(jìn)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。
　?。ǘ┕ぷ髟瓌t。
　　1.堅持底線思維、守正創(chuàng)新。嚴(yán)格落實國土空間規(guī)劃管控要求，嚴(yán)守紅線底線，確保耕地不減少、建設(shè)用地總量不突破、生態(tài)保護(hù)紅線保持穩(wěn)定。在堅持“局部試點、全面探索、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的前提下，探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制。
　　2.堅持有效市場、有為政府。堅持市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。強(qiáng)化政府在空間統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資金平衡、組織推動等方面的作用，堅持公平公開、“凈地”供應(yīng)，充分調(diào)動市場參與的積極性。
　　3.堅持補(bǔ)齊短板、統(tǒng)籌發(fā)展。堅持把盤活的城鄉(xiāng)空間資源更多地用于民生所需和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，保障產(chǎn)業(yè)項目落地和轉(zhuǎn)型升級。
　　4.堅持公開透明、規(guī)范運(yùn)作。強(qiáng)化項目全過程公開透明管理，維護(hù)市場公平公正。健全平等協(xié)商機(jī)制，充分尊重權(quán)利人意愿，妥善處理群眾訴求。完善收益分享機(jī)制，促進(jìn)改造成果更多更公平惠及人民群眾。
　?。ㄈ┕ぷ髂繕?biāo)。試點城市要通過探索創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，促進(jìn)國土空間布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、功能更完善、設(shè)施更完備；增加建設(shè)用地有效供給，大幅提高利用存量用地的比重和新上工業(yè)項目的容積率，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，明顯降低單位GDP建設(shè)用地使用面積；建立可復(fù)制推廣的低效用地再開發(fā)政策體系和制度機(jī)制，為促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展提供土地制度保障。
　　二、主要任務(wù)
　　總結(jié)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）實踐經(jīng)驗，針對新形勢、新任務(wù)、新要求，圍繞低效用地再開發(fā)政策與機(jī)制創(chuàng)新，重點從四個方面開展試點探索。
　?。ㄒ唬┮?guī)劃統(tǒng)籌。
　　1.加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)。依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，明確低效用地再開發(fā)的重點區(qū)域，合理確定低效用地再開發(fā)空間單元。探索編制空間單元內(nèi)實施層面控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確土地使用、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、建筑規(guī)模指標(biāo)等要求，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，作為核發(fā)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。探索土地混合開發(fā)、空間復(fù)合利用、容積率獎勵、跨空間單元統(tǒng)籌等政策，推動形成規(guī)劃管控與市場激勵良性互動的機(jī)制。
　　2.突出高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向。國土空間規(guī)劃應(yīng)針對低效用地再開發(fā)，明確目標(biāo)導(dǎo)向，提出規(guī)劃對策，強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向?；诖龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)先保障公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給、保護(hù)生態(tài)和傳承歷史文脈，在體現(xiàn)宜居、人文、綠色、韌性、智慧等方面，提出空間布局優(yōu)化引導(dǎo)對策。
　　3.引導(dǎo)有序?qū)嵤?。試點城市應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，編制低效用地再開發(fā)年度實施計劃，確定低效用地再開發(fā)項目并有序?qū)嵤?。加?qiáng)全市域、分區(qū)域的規(guī)劃統(tǒng)籌，從城市整體利益平衡出發(fā)謀劃實施項目，避免過度依賴單一地塊增容來實現(xiàn)項目資金平衡。
　?。ǘ┦諆χ?。
　　4.完善收儲機(jī)制。對需要以政府儲備為主推進(jìn)低效用地再開發(fā)項目實施的，結(jié)合國土空間控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，探索以“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應(yīng)”推動實施。探索將難以獨立開發(fā)的零星地塊，與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規(guī)劃條件，整體供應(yīng)給相鄰產(chǎn)業(yè)項目用于增資擴(kuò)產(chǎn)（商品住宅除外）。
　　5.拓展收儲資金渠道。統(tǒng)籌保障土地收儲、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)等資金投入，做好資金平衡，合理安排開發(fā)時序，實現(xiàn)滾動開發(fā)、良性循環(huán)。完善國有土地收益基金制度，明確國有土地收益基金計提比例，專項用于土地儲備工作。
　　6.完善征收補(bǔ)償辦法。完善低效用地再開發(fā)中土地征收的具體辦法，依據(jù)國土空間規(guī)劃合理確定土地征收成片開發(fā)中公益性用地比例等具體要求，明確集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序、依法申請強(qiáng)制執(zhí)行情形等規(guī)定。
　?。ㄈ┱呒?。
　　7.探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。在特定國土空間范圍內(nèi)，同一使用權(quán)人需使用多個門類自然資源資產(chǎn)的，探索實行組合包供應(yīng)，將各個門類自然資源的使用條件、開發(fā)要求、標(biāo)的價值、溢價比例等納入供應(yīng)方案，通過統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，一并對社會公告、簽訂配置合同，按職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。鼓勵軌道交通、公共設(shè)施等地上地下空間綜合開發(fā)節(jié)地模式，需要整體規(guī)劃建設(shè)的，實行一次性組合供應(yīng)，分用途、分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)。
　　8.完善土地供應(yīng)方式。鼓勵原土地使用權(quán)人改造開發(fā)，除法律規(guī)定不可改變土地用途或改變用途應(yīng)當(dāng)由政府收回外，完善原土地使用權(quán)人申請改變土地用途、簽訂變更協(xié)議的程序和辦法。鼓勵集中連片改造開發(fā)，在權(quán)屬清晰無爭議、過程公開透明、充分競爭參與、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向優(yōu)先的前提下，探索不同用途地塊混合供應(yīng)，探索“工改工”與“工改商”“工改住”聯(lián)動改造的條件和程序。依據(jù)國土空間規(guī)劃確定規(guī)劃指標(biāo)，堅持“凈地”供應(yīng)，按照公開擇優(yōu)原則，建立競爭性準(zhǔn)入機(jī)制，探索依法實施綜合評價出讓或帶設(shè)計方案出讓。
　　9.優(yōu)化地價政策工具。完善低效用地再開發(fā)地價計收補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)，分不同區(qū)域、不同用地類別改變用途后，以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補(bǔ)繳地價款；探索以市場評估價為基礎(chǔ)按程序確定地價款，要綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建筑面積、配建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及多地塊聯(lián)動改造等成本。探索完善低效工業(yè)用地再開發(fā)不再增繳土地價款的細(xì)分用途和條件。
　　10.完善收益分享機(jī)制。對實施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開發(fā)涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地，探索集體建設(shè)用地之間、國有建設(shè)用地之間、集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間，按照“面積相近或價值相當(dāng)、雙方自愿、憑證置換”原則，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行置換，依法辦理登記。探索完善土地增值收益分享機(jī)制，完善原土地權(quán)利人貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展實物補(bǔ)償?shù)耐緩?。?yōu)化保障性住房用地規(guī)劃選址，增加保障性住房用地供應(yīng)，探索城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模按一定比例建設(shè)保障性住房，探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。
　　11.健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機(jī)制。在符合規(guī)劃、確保安全的前提下，探索對存量建筑實施用途轉(zhuǎn)換的方法，按照實事求是、簡化辦理的原則，制定轉(zhuǎn)換規(guī)則，完善相關(guān)審批事項辦理程序。鼓勵利用存量房產(chǎn)等空間資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，允許以5年為限，享受不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策。
　　（四）基礎(chǔ)保障。
　　12.嚴(yán)格調(diào)查認(rèn)定和上圖入庫。探索完善評價方法，因地制宜制定低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。試點城市自然資源主管部門以第三次全國國土調(diào)查及最新年度國土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，全面查清低效用地及歷史遺留用地底數(shù)，全部實現(xiàn)上圖入庫，經(jīng)省級自然資源主管部門審核同意后報部備案，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，作為試點相關(guān)政策實施和成效評估的依據(jù)。
　　13.做好不動產(chǎn)確權(quán)登記。納入低效用地再開發(fā)范圍的土地、房屋等不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)權(quán)利歸屬清晰、主體明確、不存在權(quán)屬爭議。防止因低效用地再開發(fā)產(chǎn)生新的遺留問題，導(dǎo)致不動產(chǎn)“登記難”。嚴(yán)禁違反規(guī)定通過“村改居”方式將農(nóng)民集體所有土地直接轉(zhuǎn)為國有土地。完成低效用地再開發(fā)后，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人申請，依法及時辦理相關(guān)不動產(chǎn)登記，維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。
　　14.妥善處理歷史遺留用地等問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，要根據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果、區(qū)分發(fā)生的不同時期依法依規(guī)分類明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置政策，予以妥善處理，要確保底數(shù)清晰、封閉運(yùn)行、嚴(yán)控新增、結(jié)果可控。對第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查均調(diào)查認(rèn)定為建設(shè)用地的，在符合規(guī)劃用途前提下，允許按建設(shè)用地辦理土地征收等手續(xù)，按現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定落實征地補(bǔ)償安置；對其地上建筑物、構(gòu)筑物，不符合規(guī)劃要求、違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定的，依法依規(guī)予以處置。加快超期未開發(fā)住宅用地的依法處置，摸清底數(shù)和原因，落實責(zé)任單位，提出分類型、分步驟依法收回的具體措施。
　　三、組織實施
　　低效用地再開發(fā)試點期限原則上為4年，各試點城市要按照本通知規(guī)定要求，積極穩(wěn)妥、有力有效地推進(jìn)試點工作。試點期間，部將組織開展中期評估，評價各試點城市實施成效，加強(qiáng)督促指導(dǎo)。
　?。ㄒ唬┘皶r研究部署，編制實施方案。各試點城市要將試點工作納入政府重要議事日程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，及時研究部署，調(diào)動各方力量，協(xié)調(diào)重大問題。要結(jié)合本地實際，抓緊編制試點實施方案，明確試點工作的范圍重點、目標(biāo)任務(wù)、實施步驟、責(zé)任分工和保障措施，提出試點政策機(jī)制的創(chuàng)新思路與實現(xiàn)路徑，由城市人民政府審定后實施。試點實施方案由省級自然資源主管部門報部備案。
　?。ǘ┻厡嵺`邊總結(jié)，深入推進(jìn)試點。各試點城市要在堅持原則、守住底線的前提下，圍繞試點目標(biāo)任務(wù)，系統(tǒng)性、創(chuàng)新性地開展試點工作。注重階段性總結(jié)評估，提煉可復(fù)制推廣的制度、政策、機(jī)制性成果，每半年向部和省級自然資源主管部門報送試點進(jìn)展與成果情況。部將組織試點城市座談交流，研究重大問題，共同推進(jìn)試點工作。
　　（三）加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，確保預(yù)期成效。省級自然資源主管部門要加強(qiáng)對試點工作指導(dǎo)，跟蹤試點情況，及時糾正偏差，確保試點工作取得預(yù)期效果。各試點城市要堅持以人為本，強(qiáng)化項目信息公開，依法依規(guī)履行征求權(quán)利人意見、社會公示、集體決策等程序，暢通溝通渠道，接受社會監(jiān)督，保障人民群眾合法權(quán)益。穩(wěn)妥有序推進(jìn)，加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和重大項目法律風(fēng)險評估，有效預(yù)防和控制風(fēng)險。
　　為貫徹落實中央在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署，未納入本通知試點范圍的超大特大城市、以及具備條件的城區(qū)常住人口300萬以上的大城市，實施城中村改造項目可參照本通知明確的試點政策執(zhí)行。
自然資源部
2023年9月5日
附件：低效用地再開發(fā)試點城市名單

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