來(lái)源：《瞭望》新聞周刊

今年是鎮(zhèn)江“12年化債計(jì)劃”的第5個(gè)年頭，鎮(zhèn)江實(shí)際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已完成過(guò)半，市場(chǎng)對(duì)于鎮(zhèn)江起步較早、維度相對(duì)豐富且持續(xù)有力的化債方式，認(rèn)可度有所提升。在當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)約束下，鎮(zhèn)江在債務(wù)管理方面的思考、進(jìn)展及實(shí)際效果，或可為后續(xù)其他地方防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、制定一攬子化債方案提供參考。

實(shí)際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已過(guò)半

鎮(zhèn)江，位于上海、南京兩大都市圈之間，是江蘇省下轄面積“最小”的地級(jí)市。揚(yáng)中，是鎮(zhèn)江“最小”的縣級(jí)市。2017年前后，這一總面積僅300余平方公里的“江中小島”，大小平臺(tái)類(lèi)國(guó)有企業(yè)超過(guò)百家，政府性債務(wù)率居高不下。

伴隨2014年、2015年“國(guó)發(fā)43號(hào)文”“新預(yù)算法”等政策指引，各地進(jìn)入化債窗口期。2017年，全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)，首次就防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出要求。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員王澤彩分析指出，債務(wù)周期的形成源于發(fā)展的需要和地方政府的發(fā)展沖動(dòng)。2017年之前，一些地方政府通過(guò)融資平臺(tái)等地方國(guó)有企業(yè)向銀行借債或在公開(kāi)市場(chǎng)上發(fā)行債券（俗稱(chēng)“城投債”），導(dǎo)致其債務(wù)不斷積累。

嚴(yán)監(jiān)管下，一些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“浮出水面”。王澤彩說(shuō)，鎮(zhèn)江的債務(wù)問(wèn)題和矛盾暴露相對(duì)較早，舉債發(fā)展存在的積弊也相對(duì)暴露充分，加之政策層面、上級(jí)部門(mén)的重視與支持，鎮(zhèn)江在債務(wù)管理上介入早，債務(wù)管理上相對(duì)主動(dòng)。

圍繞化債，鎮(zhèn)江在全市范圍建立了平臺(tái)、板塊、部門(mén)三位一體的考核機(jī)制，壓緊壓實(shí)債務(wù)化解的主體責(zé)任。債務(wù)管控被納入年度目標(biāo)考核，各地平臺(tái)公司都簽訂了債務(wù)管控目標(biāo)責(zé)任狀，并且逐一分解、層層壓實(shí)，確保到人、到崗、到位。

痛定思痛，鎮(zhèn)江全域陸續(xù)進(jìn)入全力“化債模式”。

“過(guò)緊日子，在鎮(zhèn)江不是一句空話(huà)。”鎮(zhèn)江揚(yáng)中市委書(shū)記張德軍說(shuō)，刀刃向內(nèi)，是要對(duì)著自身、向內(nèi)部深度挖潛，首先要大力壓控自身的行政運(yùn)行成本?！拔覀兊摹?jīng)費(fèi)從2018年開(kāi)始連年下降，現(xiàn)在基本降到了全省最低水平。揚(yáng)中的政府性債務(wù)率也實(shí)現(xiàn)了‘四連降’?！彼f(shuō)。

鎮(zhèn)江市市長(zhǎng)徐曙海說(shuō)，今年是12年化債計(jì)劃的第5個(gè)年頭，鎮(zhèn)江的實(shí)際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已完成過(guò)半，債務(wù)總額增長(zhǎng)勢(shì)頭遏制住了，融資環(huán)境趨于正常，市場(chǎng)評(píng)價(jià)逐步得到改善。

根據(jù)Wind口徑，鎮(zhèn)江市主要國(guó)有企業(yè)2020年1月1日至2023年9月30日，每月發(fā)行債券加權(quán)平均發(fā)行利率從峰值6.33%下降至3.56%，其中，加權(quán)平均中債估值收益率與加權(quán)平均發(fā)行利率之間差距不斷收窄，市場(chǎng)認(rèn)可度明顯提升。

2023年10月11日、10月13日，聯(lián)合資信評(píng)估股份有限公司、東方金誠(chéng)國(guó)際信用評(píng)級(jí)公司分別發(fā)布公告，將鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)投資控股集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)江產(chǎn)投”）、鎮(zhèn)江城市投資控股集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)江城投”）的主體信用等級(jí)評(píng)定為AAA，評(píng)級(jí)展望為“穩(wěn)定”。這是當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)首次達(dá)到主體信用評(píng)級(jí)最高級(jí)別，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)江地區(qū)信用建設(shè)歷史性突破。

構(gòu)建“多維化債”格局

“從‘ICU病房搶救’到‘普通病房打點(diǎn)滴’的轉(zhuǎn)變”，是鎮(zhèn)江市委書(shū)記馬明龍，對(duì)當(dāng)?shù)貍鶆?wù)化解取得階段性成果的形象說(shuō)法。

馬明龍將新增債務(wù)比作“病原體”，指出“化債”并非一蹴而就，要想“根治”，須堅(jiān)持“西醫(yī)治療、中醫(yī)調(diào)理相結(jié)合”的方法，既要自上而下系統(tǒng)性考量，“一體化”協(xié)作推進(jìn)，“固本培元”；也要通過(guò)降成本、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)等具體措施“消炎”“止血”，運(yùn)用好化債“組合拳”，逐步修復(fù)市場(chǎng)預(yù)期與信心，方能標(biāo)本兼治，推動(dòng)化債取得成效。

“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌，“一體化”推進(jìn)。“鎮(zhèn)江，可能是江蘇13個(gè)地市中唯一不是由常務(wù)副市長(zhǎng)分管財(cái)政的?！毙焓锖Ｕf(shuō)，2020年4月，江蘇省委、省政府委派時(shí)任江蘇銀行副行長(zhǎng)周凱任鎮(zhèn)江市副市長(zhǎng)，負(fù)責(zé)財(cái)政、金融、國(guó)有資產(chǎn)管理等化債相關(guān)的各項(xiàng)工作，并陸續(xù)選派65名金融干部在鎮(zhèn)江各地掛職、任職，將懂金融的干部充實(shí)到鎮(zhèn)江各級(jí)黨委、政府班子之中。

徐曙海說(shuō)，讓金融干部管理債務(wù)就是“選賢任能”，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。地方債務(wù)問(wèn)題歷史成因復(fù)雜，受關(guān)注度高，牽一發(fā)而動(dòng)全身。由懂金融的人“統(tǒng)管”化債、全面操盤(pán)，才能第一時(shí)間把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管住，在需要“斷”的時(shí)候，把所有花錢(qián)敞口的“水龍頭”都斷掉，在需要“保”的時(shí)候，打通部門(mén)壁壘，與金融機(jī)構(gòu)做好溝通，提高決策效率，把流動(dòng)性穩(wěn)住、保住。

周凱上任第一件事，是建立起債務(wù)單位研判預(yù)警、市級(jí)平臺(tái)互助機(jī)制、銀行授信風(fēng)險(xiǎn)資金池周轉(zhuǎn)等方面的“五道防火墻”?！拔耶?dāng)時(shí)感覺(jué)，鎮(zhèn)江短期之內(nèi)不能流動(dòng)性‘出險(xiǎn)’，因?yàn)槊刻煊写罅總鶆?wù)到期，隨時(shí)可能接續(xù)不上。建立防火墻機(jī)制以后，后續(xù)基本沒(méi)有再出現(xiàn)比較大的流動(dòng)性事件，鎮(zhèn)江全市也未發(fā)生一起債務(wù)違約事件?！敝軇P說(shuō)。

在周凱看來(lái)，鎮(zhèn)江化債是上下一心，“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌，“一體化”推進(jìn)。據(jù)他介紹，為扎牢“債務(wù)管控”的制度籬笆，鎮(zhèn)江成立了市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志為組長(zhǎng)的市級(jí)地方債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”），統(tǒng)籌管理全市化債工作；構(gòu)建起市委、市政府以及相關(guān)部門(mén)、板塊、平臺(tái)公司等各層級(jí)參與的會(huì)議制度，定期調(diào)度推進(jìn)化債工作，研究解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

以“組合式”打法解決系統(tǒng)性難題。“2019年，鎮(zhèn)江市推出具備特色的化債‘鎮(zhèn)江模式’——通過(guò)‘以債務(wù)置換為主，以城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型、盤(pán)活存量資產(chǎn)等方式為輔’的途徑來(lái)平滑債務(wù)壓力。”東吳證券宏觀首席分析師陶川稱(chēng)，一開(kāi)始鎮(zhèn)江與國(guó)開(kāi)行對(duì)接，力爭(zhēng)以長(zhǎng)期限、低利息的專(zhuān)項(xiàng)貸款去置換短期限、高成本的隱性債務(wù)，但該方案并未順利落地。之后隨著國(guó)辦《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》的推出，鎮(zhèn)江市城投平臺(tái)得以通過(guò)商業(yè)銀行貸款去置換隱性債務(wù)，有序推進(jìn)了鎮(zhèn)江市的化債工作。

陶川認(rèn)為，債務(wù)置換是政府投資融資平臺(tái)在多重約束下化解隱性債務(wù)的“最優(yōu)解”之一。商業(yè)銀行協(xié)助城投公司開(kāi)展隱性債務(wù)置換工作后，可優(yōu)化城投企業(yè)的債務(wù)結(jié)構(gòu)、騰挪化債空間。對(duì)于地方政府而言，降低債務(wù)利率的同時(shí)、還債期限也被拉長(zhǎng)，這可以有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是以時(shí)間換空間的“利器”。

今年1月10日鎮(zhèn)江市政府工作報(bào)告顯示，針對(duì)金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，鎮(zhèn)江深入推進(jìn)“脫紅”“破冰”“削峰”“強(qiáng)基”四項(xiàng)計(jì)劃，2022年度目標(biāo)任務(wù)全面達(dá)成，金融生態(tài)持續(xù)向好。

進(jìn)一步梳理鎮(zhèn)江2017～2021年的政府決算報(bào)告，其化債途徑總體可歸納為：存量債務(wù)置換、盤(pán)活存量資產(chǎn)、財(cái)政資金償還、省市國(guó)企合作、加快地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型等。

如今，鎮(zhèn)江化債方案已從“四項(xiàng)計(jì)劃”擴(kuò)展為“五項(xiàng)計(jì)劃”。

——以“削峰計(jì)劃”降低融資成本，運(yùn)用存量置換、到期償還等方式，迅速將高成本融資壓降下來(lái)，由市紀(jì)委監(jiān)委牽頭，各金融監(jiān)管部門(mén)密切配合，重點(diǎn)關(guān)注高成本融資中的顧問(wèn)費(fèi)、中介費(fèi)等各類(lèi)變相提高融資成本的不合理收費(fèi)，對(duì)于超過(guò)融資成本管控線(xiàn)的融資逐筆報(bào)批，有效堵住融資的“出血點(diǎn)”。

以鎮(zhèn)江句容市為例，當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)成立專(zhuān)項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全市資產(chǎn)資源，不斷提升對(duì)金融機(jī)構(gòu)的議價(jià)能力，避免融資成本惡性競(jìng)爭(zhēng)。2020年初以來(lái)，存量債務(wù)融資成本累計(jì)下降接近70個(gè)BP（基點(diǎn)），票面成本8%以上融資實(shí)現(xiàn)清零，當(dāng)?shù)厝谫Y環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

——以“降色（脫紅）計(jì)劃”壓降政府性債務(wù)率，根據(jù)政府性債務(wù)率從低到高、逐個(gè)、限期“降色”，對(duì)“亮紅燈”地區(qū)“脫紅”，盡快將全市政府性債務(wù)率壓降到合理水平。

鎮(zhèn)江上下通過(guò)三年努力，全市8個(gè)縣市區(qū)中有多個(gè)板塊政府性債務(wù)率實(shí)現(xiàn)了大幅下降，其中有2個(gè)地區(qū)已經(jīng)壓降至債務(wù)“綠色”地區(qū)。

——以“破冰計(jì)劃”加快隱性債務(wù)化解，按照先易后難、逐個(gè)攻堅(jiān)的原則，在預(yù)算資金安排、政府債券分配、土地上市指標(biāo)以及高質(zhì)量發(fā)展考核上給予資金及政策傾斜，統(tǒng)籌支持隱性債務(wù)余額較少、化債基礎(chǔ)較好的地區(qū)和單位實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)余額率先清零。

鎮(zhèn)江高新區(qū)于2019年率先成為鎮(zhèn)江市第一個(gè)實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)破冰清零的地區(qū)，潤(rùn)州區(qū)于2022年末實(shí)現(xiàn)了隱性債務(wù)破冰清零。鎮(zhèn)江6家市屬?lài)?guó)企平臺(tái)中，國(guó)控集團(tuán)、金港公司也于2022年末實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零。

——以“強(qiáng)基計(jì)劃”提升國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)注入礦產(chǎn)資源、按市場(chǎng)化原則劃轉(zhuǎn)上市公司股權(quán)、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、組合其他各類(lèi)優(yōu)質(zhì)資源等措施，加快平臺(tái)類(lèi)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

鎮(zhèn)江市委、市政府要求各地國(guó)有企業(yè)，通過(guò)盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)方式，充分挖掘可化債資源。據(jù)鎮(zhèn)江市國(guó)資委統(tǒng)計(jì)：2018年，鎮(zhèn)江市屬?lài)?guó)企營(yíng)業(yè)收入僅為339.11億元；2022年，鎮(zhèn)江市屬?lài)?guó)企營(yíng)業(yè)收入達(dá)到446.9億元，利潤(rùn)總額達(dá)到36.36億元。

此外，鎮(zhèn)江在全市范圍實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)公司提級(jí)管理，清理壓降各類(lèi)平臺(tái)公司超過(guò)100家，超額完成江蘇省下達(dá)清理壓降目標(biāo)任務(wù)。

——以“提升計(jì)劃”推動(dòng)平臺(tái)公司評(píng)級(jí)上調(diào)，通過(guò)整合資產(chǎn)資源，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債，提升平臺(tái)公司綜合競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)認(rèn)可度，推動(dòng)部分平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)信用評(píng)級(jí)提升。

截至去年末，鎮(zhèn)江全市有7家平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)了信用評(píng)級(jí)提升，今年10月中旬，鎮(zhèn)江產(chǎn)投、鎮(zhèn)江城投信用評(píng)級(jí)提升至AAA，實(shí)現(xiàn)了全市AAA評(píng)級(jí)零的突破。

“鎮(zhèn)江在經(jīng)歷此次化債之后，當(dāng)?shù)爻峭度谫Y環(huán)境明顯改善、城投信用利差也顯著收窄?！碧沾ǚ治隽水?dāng)?shù)刎?cái)政數(shù)據(jù)，城投債發(fā)行、償還以及信用利差等數(shù)據(jù)指出，面對(duì)當(dāng)時(shí)地方財(cái)政收入階段性回落、債務(wù)率升高、市場(chǎng)擔(dān)憂(yōu)加劇的情形，鎮(zhèn)江通過(guò)以上化債方式，基本有效控制住了債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示：2018年鎮(zhèn)江GDP增速3%左右，在江蘇省13個(gè)地級(jí)市中墊底。2023年前三季度，鎮(zhèn)江市GDP增幅高于江蘇省平均水平，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅位居全省前列。

探索“發(fā)展之變”路徑

“把細(xì)”是鎮(zhèn)江方言，意思是把賬目掰開(kāi)來(lái)、揉碎了，一分一分地算。今年國(guó)慶前夕，記者來(lái)到鎮(zhèn)江回訪(fǎng)，談及現(xiàn)階段如何化債，“把細(xì)”是當(dāng)?shù)馗刹刻岬降母哳l詞匯。

“把細(xì)”，就是要在各種需要花錢(qián)的地方精打細(xì)算。鎮(zhèn)江揚(yáng)中市城市建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“揚(yáng)中城投”）董事長(zhǎng)孫萬(wàn)華說(shuō)，城投作為企業(yè)，要自己養(yǎng)活自己，眼下更要“過(guò)緊日子”，必須加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革，盡快把城投集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。

發(fā)展中的問(wèn)題還得靠發(fā)展來(lái)解決。馬明龍認(rèn)為，城市發(fā)展，不是靠沖動(dòng)發(fā)債，也不是完全不投資、不建設(shè)，而是實(shí)事求是，在力所能及范圍內(nèi)，把錢(qián)花在刀刃上。在做到“化存量、遏增量”的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決加大人才政策資金投入，堅(jiān)決挺起產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市的“脊梁骨”。只有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，新增人口流量，才能帶動(dòng)消費(fèi)、拉動(dòng)投資，帶動(dòng)整個(gè)城市價(jià)值提升，形成解決債務(wù)問(wèn)題的正向循環(huán)。

回訪(fǎng)最后一站，記者來(lái)到揚(yáng)中經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“揚(yáng)中經(jīng)開(kāi)區(qū)”）。傍晚時(shí)分，走在經(jīng)開(kāi)區(qū)園博大道上，往來(lái)車(chē)輛不少，馬路兩邊成了臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)，滿(mǎn)滿(mǎn)當(dāng)當(dāng)停了兩排車(chē)。此處是揚(yáng)中經(jīng)開(kāi)區(qū)“大廠(chǎng)”扎堆之地，以此為中心方圓20多公里，在經(jīng)開(kāi)區(qū)注冊(cè)的500多家企業(yè)中，高新技術(shù)企業(yè)占比超過(guò)1/10。

鎮(zhèn)江揚(yáng)中市副市長(zhǎng)陳順志向記者介紹，這里也是上市公司集聚地，揚(yáng)中2家本土上市公司都在經(jīng)開(kāi)區(qū)，還有1家已經(jīng)過(guò)會(huì)，另有3家也在積極謀劃上市，產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

化債進(jìn)展，來(lái)之不易。馬明龍指出，當(dāng)前，鎮(zhèn)江市債務(wù)管控雖然取得了階段性成效，但由于歷史欠賬較多，壓力依然巨大，任務(wù)依然繁重。

今年以來(lái)，江蘇省委把樹(shù)立和踐行正確政績(jī)觀作為第二批主題教育重要內(nèi)容，深入推進(jìn)違反客觀規(guī)律大干快上、舉債搞“半拉子工程”“形象工程”“面子工程”問(wèn)題和黨員干部不擔(dān)當(dāng)不作為問(wèn)題等專(zhuān)項(xiàng)整治，進(jìn)一步完善擔(dān)當(dāng)作為激勵(lì)保護(hù)機(jī)制。鎮(zhèn)江則將化債工作全面融入主題教育。

“鎮(zhèn)江化債還遠(yuǎn)未達(dá)到勝利?！必?cái)政部江蘇監(jiān)管局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)臧雪濤認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)，即債務(wù)管理口徑”，在他看來(lái)，一切可能造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的，都應(yīng)該都是納入管理。針對(duì)近來(lái)城投債風(fēng)險(xiǎn)不斷顯化的問(wèn)題，臧雪濤建議，在設(shè)區(qū)市及縣區(qū)盡快建立償債能力評(píng)估機(jī)制，同時(shí)把握好發(fā)展與安全的關(guān)系，防范財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

化債，難以一蹴而就，涉及深層次體制機(jī)制改革，也需要其他改革協(xié)同推進(jìn)。未來(lái)的化債方案，更有可能采取“組合拳”形式，多維度展開(kāi)，并結(jié)合各地特點(diǎn)“量身定制”。正如鎮(zhèn)江化債方案，在一次次與現(xiàn)實(shí)矛盾、難題的激烈碰撞中，逐步勾勒出債務(wù)與發(fā)展的邊界。而這樣的探索，沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。