來(lái)源：觀(guān)察者網(wǎng)
專(zhuān)欄作者：馮川
如果經(jīng)營(yíng)縣城難以為繼，化解城建債務(wù)，就只有依靠轉(zhuǎn)移性收入，這意味著債務(wù)化解最終將轉(zhuǎn)為政府兜底的邏輯。
引言
根據(jù)財(cái)政部1月30日公布的數(shù)據(jù)，截至2023年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額407373億元。其中，一般債務(wù)158688億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)248685億元；政府債券405711億元，非政府債券形式的存量政府債務(wù)1662億元。從三級(jí)地方政府金融負(fù)債層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，部分縣域政府負(fù)債所占比例最高。而政府對(duì)金融信用的透支表現(xiàn)，即出現(xiàn)資不抵債和債務(wù)逾期違約現(xiàn)象。金融信用之所以成為透支對(duì)象，有其體制性原因和政策性原因。在體制上，一方面，縣域政府向銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款行為缺乏預(yù)算硬約束機(jī)制和債務(wù)審查、監(jiān)督與追償約束機(jī)制，因此縣域政府不用為銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)責(zé)。在“一屆縣長(zhǎng)一屆政績(jī)”的任期目標(biāo)短期化背景下，每一屆領(lǐng)導(dǎo)也不用為地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，因?yàn)槊恳粚妙I(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的借債都可以留給下一屆領(lǐng)導(dǎo)來(lái)還。透支金融信用不僅不會(huì)影響其升遷，反而使其可以因鮮亮的政績(jī)而得到高升。這種通過(guò)金融信用透支獲得的權(quán)利與信貸償還責(zé)任的不統(tǒng)一，必然造成縣域政府對(duì)金融信用透支的偏好。另一方面，中國(guó)的商業(yè)銀行都是國(guó)有性質(zhì)的，歷史上即使國(guó)有銀行向國(guó)有企業(yè)放貸出現(xiàn)不良貸款，中央都會(huì)予以剝離，地方政府在中央財(cái)政兜底作用下也不會(huì)因債務(wù)問(wèn)題而破產(chǎn)。因此銀行給地方政府貸款的風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零，這些金融機(jī)構(gòu)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)性地向地方政府發(fā)放貸款。在政策上，2015年修訂以前，《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券、預(yù)算不能列赤字，這就限制了地方政府的融資工具，將其財(cái)政信譽(yù)與中央政府緊密捆綁。具有舉債迫切需求的地方政府于是高度依賴(lài)銀行信貸和金融杠桿。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，高額地方債券的付息規(guī)模不小。2023年，地方政府債券支付利息12288億元；而去年這一數(shù)據(jù)是11211億元，首度超過(guò)萬(wàn)億，相比2019年幾乎翻了一倍。有報(bào)告顯示，地方政府債券付息支出占地方綜合財(cái)力的比重由2019年的3%升至2022年的4%左右。但地方結(jié)存限額有限，因此也需要通過(guò)銀行貸款展期降息、貸款置換到期債券等金融措施，化解城投債券等地方債風(fēng)險(xiǎn)。在還債責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自控意識(shí)不足。銀行貸款可以只付息不還本，而地方政府只付息的壓力不大，本金也會(huì)在將來(lái)成為并不很大的債務(wù)。因此，只付息不還本是一個(gè)可行的貸款方案。雖然縣域政府動(dòng)員金融資源而放大財(cái)政缺口之后，在理論上可以進(jìn)一步通過(guò)動(dòng)員上級(jí)政府乃至中央政府資源，而將缺口向上級(jí)和中央轉(zhuǎn)移。但中央政府以貨幣化方式稀釋債務(wù)壓力的后果，是引發(fā)通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。另外，雖然縣域政府對(duì)金融信用的透支，在一定程度上導(dǎo)致源于銀行貸款期限與政府投資項(xiàng)目回報(bào)期限之間的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，縣域政府利用貸款展期或貸新還舊，理論上可以起到延長(zhǎng)貸款期限的作用，用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的債務(wù)可以改善基礎(chǔ)條件、提高企業(yè)投資積極性，最后提升縣域政府償債和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。但是實(shí)際上，對(duì)于大部分缺乏資源與區(qū)位優(yōu)勢(shì)的中西部縣域而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ο鄬?duì)較小，不動(dòng)產(chǎn)升值空間有限，大規(guī)模城市建設(shè)投入也難以轉(zhuǎn)換為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和縣域政府的償債能力。然而，不論是展期降息還是置換，畢竟只是將債務(wù)期限拉長(zhǎng)、利率降低，地方全口徑債務(wù)余額并沒(méi)有改變，仍待化解。隨著財(cái)政收入和土地收益增長(zhǎng)的放緩，地方融資平臺(tái)進(jìn)入償債高峰期，縣域政府的金融信用一旦透支，就可能對(duì)銀行金融系統(tǒng)造成系統(tǒng)性沖擊。筆者近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少中西部縣城的大規(guī)模城市建設(shè)投入并沒(méi)有進(jìn)入生產(chǎn)性領(lǐng)域，而是流入了公益性領(lǐng)域。投入無(wú)法帶來(lái)相應(yīng)產(chǎn)出，產(chǎn)生大量資源浪費(fèi)。這些縣城都是人口凈流出地，商貿(mào)中心、大公園、大廣場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè)成本和維護(hù)成本耗費(fèi)數(shù)十億乃至數(shù)百億元，利用率卻極低，也無(wú)法扭轉(zhuǎn)人口凈流出的狀況，難以帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力的提升。以下將以Q縣為例，分析透支經(jīng)營(yíng)縣城的邏輯。
觀(guān)摩考評(píng)促進(jìn)城建：經(jīng)營(yíng)縣城的動(dòng)力機(jī)制
市級(jí)不規(guī)定縣級(jí)城市創(chuàng)建的具體項(xiàng)目，但是會(huì)制定考核辦法，對(duì)縣級(jí)城市創(chuàng)建進(jìn)行考核評(píng)比。如果在城市基礎(chǔ)建設(shè)排名中連續(xù)落后，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就需要在市級(jí)大會(huì)上作表態(tài)發(fā)言了。即使中央規(guī)定不允許進(jìn)行考核評(píng)比，但考核評(píng)比現(xiàn)在更多以“觀(guān)摩”的名義存續(xù)下來(lái)。每年進(jìn)行的所有“觀(guān)摩”都有獎(jiǎng)懲辦法，縣領(lǐng)導(dǎo)都要參與“觀(guān)摩”活動(dòng)——每年市委書(shū)記、市長(zhǎng)親自帶領(lǐng)四大班子成員，與市直部門(mén)十來(lái)個(gè)干部，以及各縣的縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)，乘坐幾輛大轎車(chē)，巡查各縣城的城市建設(shè)，考核縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市建設(shè)的貢獻(xiàn)。“觀(guān)摩”活動(dòng)從屬于“百城提質(zhì)”活動(dòng)。對(duì)于Q縣不少中層干部而言，他們并不知道“百城提質(zhì)”活動(dòng)在源頭上是省一級(jí)還是中央發(fā)起的，他們只知道這個(gè)活動(dòng)在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)開(kāi)展了超過(guò)3年時(shí)間。“百城提質(zhì)”的核心，就是改變城市面貌。對(duì)于縣政府而言，“百城提質(zhì)”的“觀(guān)摩”考核非常重要，這屬于偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的綜合目標(biāo)考核。只要在這項(xiàng)考核中取得不錯(cuò)的排名，其他專(zhuān)項(xiàng)考核都容易應(yīng)對(duì)。各縣在“觀(guān)摩”的考評(píng)壓力之下，為了爭(zhēng)先進(jìn)，就只能“上項(xiàng)目”，成立縣級(jí)城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（不設(shè)辦公室），由縣委書(shū)記親自抓工作落實(shí)。每到“觀(guān)摩”考核前夕，政府辦負(fù)責(zé)通知相關(guān)部門(mén)臨時(shí)開(kāi)會(huì)，分成幾個(gè)小組，每個(gè)小組具體負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)“觀(guān)摩”考核的某一個(gè)具體環(huán)節(jié)。一般而言，縣里迎接“觀(guān)摩”需要準(zhǔn)備半個(gè)月到一個(gè)月時(shí)間。當(dāng)然，有時(shí)候也會(huì)因?yàn)槭屑?jí)領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)繁忙而推遲“觀(guān)摩”，也會(huì)遇到連續(xù)推遲數(shù)月的情形。比如按照慣例，“觀(guān)摩”通常在3月左右開(kāi)展，2020年先是推遲到8月，而實(shí)際上則是直到9月才進(jìn)行“觀(guān)摩”。正因?yàn)槿绱耍聦?shí)上縣里全年都需要謀劃和準(zhǔn)備“觀(guān)摩”的具體工作，并且提前謀劃來(lái)年的工作安排。據(jù)住建局干部介紹，城市“觀(guān)摩”的看點(diǎn)是全方位的，既包括學(xué)校、醫(yī)院等城建設(shè)施，也包括城市管理、衛(wèi)生、市場(chǎng)、交通建設(shè)等等。同時(shí)，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)每年都會(huì)根據(jù)中央關(guān)注重點(diǎn)、中央城市建設(shè)任務(wù)的變化，而改變視察的項(xiàng)目側(cè)重，“今年看了明年就不看了”。比如對(duì)于Q縣，2020年重點(diǎn)視察的三項(xiàng)分別是“老舊小區(qū)改造”、“城市公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目（公園、道路）”和“城市房建項(xiàng)目（房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）”。這些視察項(xiàng)目每年都會(huì)提前布置。融資生產(chǎn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：經(jīng)營(yíng)縣城的透支機(jī)制在“觀(guān)摩”的考評(píng)壓力下，為了改變城市面貌，與Q縣同省的擁有114萬(wàn)人口的X縣每年投入200多億，雖然縣級(jí)一年的財(cái)政收入只有10多億。Q縣干部直言，X縣簡(jiǎn)直是“把100年以后的錢(qián)都花完了”。相比之下，人口51萬(wàn)的Q縣每年需要投入10-20億用于城市建設(shè)，而每年的財(cái)政收入也有10多億，其中包括轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目資金。Q縣的城建投資，除了縣里負(fù)擔(dān)3億的高速和國(guó)道路面建設(shè)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，還包括一些重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用，比如學(xué)校和醫(yī)院的建設(shè)費(fèi)用?？h一高建設(shè)經(jīng)費(fèi)1億多元，將老縣委改成正規(guī)幼兒園投入資金2000多萬(wàn)，新區(qū)醫(yī)院投入2億多元。然而，來(lái)自上級(jí)的項(xiàng)目資金“都是小修小補(bǔ)”、專(zhuān)項(xiàng)明確，再集中也就幾千萬(wàn)，只能是提升性的。因此，新學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院全部都要靠縣財(cái)政投入。一旦縣財(cái)政投入需求超出財(cái)政能力，超出部分就只有靠政府融資的方式解決——所謂“融資”，其本質(zhì)就是透支未來(lái)。縣政府的融資方式，大概有兩種：一種是由省一級(jí)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，另一種是通過(guò)城投公司。近三年來(lái)，債券發(fā)行已經(jīng)下放到省一級(jí)。2017年發(fā)行的是“一般債券”，額度較小，其融資用于公益性設(shè)施建設(shè)，由縣財(cái)政用一般預(yù)算償還。從2018年開(kāi)始，發(fā)行“專(zhuān)項(xiàng)債券”，用于產(chǎn)生收益的項(xiàng)目建設(shè)?！皩?zhuān)項(xiàng)債券”發(fā)行額度逐年增加，扶持方向有變化，其目的就是在于引導(dǎo)縣里建設(shè)和經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生收益的項(xiàng)目。使用專(zhuān)項(xiàng)債券，首先由部門(mén)申報(bào)，縣發(fā)改部門(mén)根據(jù)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要統(tǒng)籌篩選，由外地某市的會(huì)計(jì)事務(wù)所作為第三方，與省組織的專(zhuān)家評(píng)審團(tuán)共同評(píng)估審核可行性和收益。縣一級(jí)使用“專(zhuān)項(xiàng)債券”的融資，相當(dāng)于省和中央替縣一級(jí)貸款，最終要由縣一級(jí)償還債務(wù)——15年內(nèi)每年要還利息，15年后一次性還本。Q縣建設(shè)新區(qū)醫(yī)院，就使用了“專(zhuān)項(xiàng)債券”1.5億。城投公司也是政府融資的一個(gè)工具，負(fù)責(zé)將財(cái)政、銀行、PPP（政府和社會(huì)資本合作）融在一起，然后將債務(wù)分散到各個(gè)局屬下包工程的企業(yè)。目前，Q縣政府已經(jīng)通過(guò)融資平臺(tái)向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款10多億。2018年審計(jì)，縣財(cái)政已負(fù)債30億，包括發(fā)行一般債券造成的債務(wù)10億，其中利息每年3000萬(wàn)。現(xiàn)在的問(wèn)題是，政府財(cái)力不夠，但建設(shè)仍在進(jìn)行。政府靠融資建設(shè)的相當(dāng)一部分工程都屬于“公益性項(xiàng)目”，比如城市道路、公園等，不能產(chǎn)生收益，債務(wù)問(wèn)題最終還是需要政府兜底。城投公司通過(guò)粉飾報(bào)表、包裝項(xiàng)目、虛擬利潤(rùn)等進(jìn)行融資后，投資形成的是大量的公益性資產(chǎn)和無(wú)效資產(chǎn)，這也形成了城投公司投融資活動(dòng)和債務(wù)負(fù)擔(dān)上的惡性循環(huán)。受制于地方政府資金需求大、融資難的情況，加上城投公司在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和人才方面的短板，一般情況下，地方政府都不大支持城投公司開(kāi)展產(chǎn)業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是跨地區(qū)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有時(shí)甚至對(duì)城投公司投資經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都是設(shè)限的。這種局限性，直接導(dǎo)致城投公司在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)和投資方面停滯不前。加上政府對(duì)國(guó)有企業(yè)投資失誤的容忍度極低，問(wèn)責(zé)制較強(qiáng)，也導(dǎo)致城投公司只能維系現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的不斷投入、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并沒(méi)有更多收入來(lái)源和創(chuàng)收渠道來(lái)減債、化債，降低自己的債務(wù)。目前，Q縣還有3.5億將通過(guò)城投公司借貸。但城投公司目前資產(chǎn)很少，基于2018年以來(lái)不允許新增“隱性債務(wù)”的規(guī)定，銀行不同意貸款。于是現(xiàn)在城投公司準(zhǔn)備擴(kuò)充資產(chǎn)，比如政府存量房，以及水庫(kù)、閑置土地等其他資產(chǎn)，也要充進(jìn)一點(diǎn)實(shí)業(yè)，以達(dá)成銀行貸款標(biāo)準(zhǔn)。一旦城投公司達(dá)到2A級(jí)，就可以自己發(fā)行債券。在一些地方，城市建設(shè)項(xiàng)目由住建局統(tǒng)一管理，希望調(diào)動(dòng)住建局的積極性找上級(jí)主管部門(mén)尋求資金支持，或者自己舉債。Q縣住建局在1998年以前，也有下屬企業(yè)，一年間就要負(fù)責(zé)承擔(dān)7-8個(gè)城市建設(shè)項(xiàng)目，但也面臨一些債務(wù)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革，Q縣城建項(xiàng)目就被分到各個(gè)局委，比如：交通局，負(fù)責(zé)城市道路建設(shè)，擁有自己的公司；城市供水公司（正科級(jí)企業(yè)），負(fù)責(zé)城市給排水和污水處理；市政公用事業(yè)管理局（市政局），負(fù)責(zé)市政設(shè)施的修補(bǔ)和綠化；城投公司，負(fù)責(zé)新區(qū)醫(yī)院建設(shè)；縣機(jī)關(guān)事務(wù)局，負(fù)責(zé)管理經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房；供電公司，負(fù)責(zé)管理電力系統(tǒng)；而縣住建局則負(fù)責(zé)管理部分道路、公園、公建項(xiàng)目、路燈等，它沒(méi)有資產(chǎn)和下屬的公司。現(xiàn)在每年的城建項(xiàng)目也多起來(lái)，增加到幾十個(gè)。Q縣住建局負(fù)責(zé)的這部分內(nèi)容，占縣里投資的比例還不到30%。對(duì)于Q縣住建局管理的這些項(xiàng)目，住建局本身是“不當(dāng)家”的。城建項(xiàng)目的分散管理，起到了分散債務(wù)的作用。目前，縣里一些局都多多少少背負(fù)了債務(wù)。比如，交通局下屬企業(yè)欠2億；城管局下屬企業(yè)欠幾千萬(wàn)；市政局也有債務(wù)，只是不太多。如果不是分散管理，“弄到一起要錢(qián)，年都過(guò)不好”。Q縣城市建設(shè)表現(xiàn)出的典型遺留問(wèn)題：一是企業(yè)欠外債、資金鏈斷裂形成的爛尾工程，爛尾樓的問(wèn)題相對(duì)容易解決，畢竟產(chǎn)權(quán)清晰；二是問(wèn)題樓盤(pán)的征地工作，因賠償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法達(dá)成一致而無(wú)法推進(jìn)，這些問(wèn)題雖然所涉面積不大，但也很難化解，政府必須采取強(qiáng)硬措施。但原本作為主導(dǎo)單位的縣政府、街道辦在遇到問(wèn)題后往往不想干預(yù)，而本來(lái)就不主張盲目開(kāi)發(fā)樓盤(pán)的住建局，在后期問(wèn)題化解時(shí)被迫參與矛盾的解決。這些問(wèn)題，都會(huì)讓縣城債務(wù)雪上加霜。在Q縣干部看來(lái)，Q縣的城市建設(shè)還沒(méi)有發(fā)生過(guò)度投資的問(wèn)題，只是剛剛鄰接老城區(qū)建了2個(gè)中心。目前Q縣建成區(qū)有20多平方公里，建成區(qū)的框架已經(jīng)拉開(kāi)，主要道路、管網(wǎng)等重要基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)配置完成。目前他們有三個(gè)備選方案：滾雪球，建新區(qū)，往一片發(fā)展。他們認(rèn)為，“往一片發(fā)展”容易見(jiàn)效益，而“拉框架是最難的，前期投入大，要把重要基礎(chǔ)設(shè)施投進(jìn)去，收益??；以后把大項(xiàng)目往里面填，慢慢配齊項(xiàng)目，壓力就小了”。他們并不擔(dān)心城建產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題。他們指望靠“經(jīng)營(yíng)縣城”，可以有效應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)縣城不可持續(xù)：非稅收入與稅收的萎縮中央和省級(jí)試圖通過(guò)發(fā)放“專(zhuān)項(xiàng)債券”促進(jìn)縣政府經(jīng)營(yíng)縣城，縣政府干部則指望通過(guò)經(jīng)營(yíng)縣城應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，于是形成“欠債—經(jīng)營(yíng)—還債”的經(jīng)營(yíng)邏輯。然而，經(jīng)營(yíng)縣城是否可持續(xù)，則是一個(gè)值得追問(wèn)的問(wèn)題。對(duì)于一般的縣城經(jīng)營(yíng)而言，“旅游資源”并非一個(gè)可靠的經(jīng)營(yíng)支點(diǎn)。Q縣有一點(diǎn)旅游資源，但并不突出，最多是打造一個(gè)特色商業(yè)小鎮(zhèn)，開(kāi)發(fā)一些餐飲等商業(yè)門(mén)店，其規(guī)模無(wú)法帶動(dòng)財(cái)政收入的增加。具體而言，經(jīng)營(yíng)縣城，主要是為了獲取“開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)”帶來(lái)的土地出讓金、罰沒(méi)收入、行政收費(fèi)等非稅收入，以及“建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)”等帶來(lái)的稅收。據(jù)Q縣財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)，在2019年Q縣的12.26億財(cái)政收入中，稅收就占到了62%，非稅收入占38%。在Q縣財(cái)政的非稅收入當(dāng)中，最大一塊收入來(lái)源是土地出讓金。Q縣的縣城，現(xiàn)在至少有10個(gè)樓盤(pán)正在開(kāi)發(fā)，大部分是高層樓盤(pán)?？偣灿?0多個(gè)樓盤(pán)，最早的樓盤(pán)開(kāi)發(fā)于2006年。2019年上半年開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)，讓Q縣獲得土地出讓金10億元，這些樓盤(pán)大部分都已售罄。2020年，縣財(cái)政又獲得土地出讓金收入13億。農(nóng)村出身者，是縣城樓盤(pán)購(gòu)買(mǎi)的主體。他們將縣城的購(gòu)房行為，視為一種生活改善型消費(fèi)。根據(jù)預(yù)測(cè)，2020年是一個(gè)縣城購(gòu)房的“小高峰”，再過(guò)3-5年，縣城房地產(chǎn)市場(chǎng)就會(huì)飽和。因此，現(xiàn)在許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商都看準(zhǔn)了未來(lái)的幾年機(jī)會(huì)。若要依靠“開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)”經(jīng)營(yíng)縣城以獲得土地出讓金，則顯得不可持續(xù)。罰沒(méi)收入，2019年Q縣取得了4000萬(wàn)。其中，公安部門(mén)貢獻(xiàn)了1/3，主要來(lái)自交管部門(mén)，多的時(shí)候可以達(dá)到1000萬(wàn)。環(huán)保政策大幅度調(diào)整時(shí)，工商管理部門(mén)貢獻(xiàn)了100-200萬(wàn)，國(guó)土部門(mén)貢獻(xiàn)了200-300萬(wàn)。由于環(huán)保導(dǎo)致工廠(chǎng)關(guān)停，現(xiàn)在工商部門(mén)、國(guó)土部門(mén)都很難罰到那么多錢(qián)。由于治超力度加大，交管部門(mén)也只能罰到幾百萬(wàn)。這些部門(mén)以前是自收自支事業(yè)單位，現(xiàn)在都轉(zhuǎn)為全供事業(yè)單位。部門(mén)罰沒(méi)權(quán)的收回，降低了地方行政的經(jīng)營(yíng)屬性，有利于將營(yíng)利行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣残袨?，重建行政合法性、促成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型，但卻進(jìn)一步增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。行政收費(fèi)，2019年Q縣取得了1.5億，主要是國(guó)土耕地開(kāi)墾費(fèi)，近1億。其中包含增減掛鉤指標(biāo)收入6000多萬(wàn)。這筆收入每年浮動(dòng)大，企業(yè)占地、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)多的時(shí)期，這筆費(fèi)用就收得多。2017-2018年，縣里指標(biāo)能在省會(huì)城市掛牌賣(mài)1-2億。但目前指標(biāo)供給太多，形成供給排隊(duì)，供給競(jìng)爭(zhēng)激烈，指標(biāo)也賣(mài)不動(dòng)、不值錢(qián)了——“現(xiàn)在縣里自己建設(shè)，也增加一些建設(shè)用地，就自己用了?！?/span>國(guó)有資本收入，2019年Q縣取得了6000多萬(wàn)?；緛?lái)自國(guó)有資本入股企業(yè)分紅。其中，國(guó)有水泥廠(chǎng)分紅2000多萬(wàn)，2個(gè)民營(yíng)石子加工廠(chǎng)分紅3000多萬(wàn)，農(nóng)村商業(yè)銀行分紅幾百萬(wàn)。但隨著環(huán)保力度的加大，水泥廠(chǎng)、石子加工廠(chǎng)的生產(chǎn)成本上升，直接影響到收益和分紅金額。總體而言，除了來(lái)自國(guó)有資產(chǎn)門(mén)面房出租、礦山拍賣(mài)、礦權(quán)收益的國(guó)有資產(chǎn)、資源有償使用收益，以及根據(jù)增值稅和消費(fèi)稅收取總額2%的教育附加，縣城通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得其他各項(xiàng)非稅收入的能力正在逐漸下降。那么，經(jīng)營(yíng)“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”獲得稅收這條途徑又如何呢？Q縣經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，開(kāi)發(fā)了幾個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但大部分都已陷入停滯或萎縮的狀態(tài)。縣里的干部向筆者一一盤(pán)點(diǎn)了這些產(chǎn)業(yè)：（1）門(mén)配件產(chǎn)業(yè)。曾經(jīng)吸引了幾十家企業(yè)，投資太大，但近年來(lái)銷(xiāo)售不佳；（2）小提琴產(chǎn)業(yè)。屬于投資小、技術(shù)含量高的加工項(xiàng)目，主要出口。有10-20家企業(yè)，幾乎不虧本；（3）建材產(chǎn)業(yè)。原來(lái)附加值比較高。但近年來(lái)開(kāi)展“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，礦產(chǎn)、白灰、水泥、小石子、磚廠(chǎng)等產(chǎn)業(yè)都要升級(jí)，許多工廠(chǎng)都處于半停產(chǎn)狀態(tài)，嚴(yán)重影響建材產(chǎn)業(yè)的效益，其中礦山關(guān)停一年能減少1億收入；（4）機(jī)械產(chǎn)業(yè)。生產(chǎn)環(huán)保除塵設(shè)備、汽車(chē)輪圈。效益好，但規(guī)模小。每年收益1000-2000萬(wàn)，創(chuàng)造稅收200萬(wàn)，微不足道。可見(jiàn)，除非將產(chǎn)業(yè)嵌入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，在環(huán)保政策嚴(yán)格執(zhí)行并趨于常態(tài)化的背景下，縣城建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)大、體量小，也很難為縣城經(jīng)營(yíng)貢獻(xiàn)長(zhǎng)久生命力。一旦縣城稅源不穩(wěn)固，依靠市場(chǎng)的“經(jīng)營(yíng)縣城”也就難以為繼，甚至形成“欠債—經(jīng)營(yíng)—欠更多債”的惡性循環(huán)。
城建債務(wù)如何化解？危險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付兜底邏輯如果經(jīng)營(yíng)縣城難以為繼，化解城建債務(wù)，就只有依靠轉(zhuǎn)移性收入，這意味著債務(wù)化解最終將轉(zhuǎn)為政府兜底的邏輯。2019年Q縣的轉(zhuǎn)移性收入，由如下幾部分構(gòu)成：（1）均衡性轉(zhuǎn)移，6億（8億，上解2個(gè)億，增量分成）。來(lái)自費(fèi)改稅、營(yíng)改增、稅改、大的調(diào)資（工資增加部分），每年增加的轉(zhuǎn)移支付。（2）特殊性轉(zhuǎn)移支付，1億多。Q縣為革命老區(qū)，軍事駐軍多，這筆費(fèi)用每年增加。（3）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，10多億。其中，教育近2億，社保2億多（主要是醫(yī)療衛(wèi)生，新農(nóng)合補(bǔ)貼8000多萬(wàn)，公衛(wèi)、養(yǎng)老）、農(nóng)林水（種植）補(bǔ)貼近1億。一旦轉(zhuǎn)移性收入也無(wú)法化解城建產(chǎn)生的債務(wù)危機(jī)時(shí)，距離全局性財(cái)政崩潰的邊緣就不遠(yuǎn)了。透過(guò)縣域財(cái)政危機(jī)的形成機(jī)制，我們可以進(jìn)一步理解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循的關(guān)鍵原則：在以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化推動(dòng)過(guò)程中，縣級(jí)財(cái)力薄弱的縣城更容易產(chǎn)生高負(fù)債問(wèn)題。作為人口凈流出地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)體量有限，工業(yè)發(fā)展程度不高。此類(lèi)縣城不具備區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有能力復(fù)制一線(xiàn)城市、省會(huì)城市和東部“百?gòu)?qiáng)縣”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。二是恰當(dāng)定位縣域發(fā)展目標(biāo)。位于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域政府盲目招商引資、開(kāi)展工業(yè)園區(qū)化和城市化建設(shè)，政府投入無(wú)法帶來(lái)相應(yīng)產(chǎn)出，造成國(guó)家公共資源的大量浪費(fèi)。此類(lèi)縣城的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)順應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)分布規(guī)律和社會(huì)民生需求，不應(yīng)脫離實(shí)際、盲目貪大求全，誘發(fā)政府無(wú)序貸款融資。應(yīng)在縣級(jí)治理考核中弱化GDP比重，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)等綜合指標(biāo)比重。三是恰當(dāng)處理政治與行政的關(guān)系。縣域財(cái)政結(jié)構(gòu)性缺口產(chǎn)生的主要原因之一是不切實(shí)際的政治目標(biāo)。因此，縣域政府要避免治理事務(wù)的泛政治化。上級(jí)政府只應(yīng)負(fù)責(zé)把握大體方向，克制對(duì)行政過(guò)程和行政指標(biāo)進(jìn)行精細(xì)化安排的政治沖動(dòng)，適度保留縣鄉(xiāng)政府主體性的運(yùn)作空間。這樣才能實(shí)現(xiàn)投融資市場(chǎng)化，從根源上解決縣域財(cái)政缺口增量。
