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政策丨土儲管理擬結(jié)合城市更新劃定儲備片區(qū)，土地儲備資金將實行專款專用

時間：2024-05-24 08:42:03  來源：城望集團  作者：城望集團  已閱：0次
5月21日，自然資源部就《土地儲備管理辦法》（征求意見稿）（以下簡稱“土儲意見稿”）公開征求意見。其中提到，儲備計劃結(jié)合城市更新、成片開發(fā)等工作劃定儲備片區(qū)，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。
土儲意見稿目的在于發(fā)揮土地儲備制度對“凈地”供應(yīng)的保障作用，促進土地節(jié)約集約利用和高效配置。這一土儲意見稿出臺的背景如何？與之前施行的土地儲備相關(guān)法規(guī)有何不同？
據(jù)介紹，土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用、落實和維護所有者權(quán)益，依法取得土地、實施資產(chǎn)管護、組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。土地儲備工作統(tǒng)一歸口自然資源主管部門管理，土地儲備機構(gòu)承擔(dān)土地儲備的具體實施工作。財政部門負責(zé)土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。
2001年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號），提出“有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度”。2008年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），要求“完善建設(shè)用地儲備制度”。2018年，為加強和規(guī)范土地儲備管理，原國土資源部、財政部、中國人民銀行、原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合修訂印發(fā)《土地儲備管理辦法》，其有效期5年，現(xiàn)已到期，需修訂并重新發(fā)布。

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完善土地儲備管理制度

為充分發(fā)揮土地儲備制度對“凈地”供應(yīng)的保障作用，促進土地節(jié)約集約利用和高效配置，服務(wù)和支撐高質(zhì)量發(fā)展，自然資源部會同財政部、中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局等部門開展《土地儲備管理辦法》修訂工作。依據(jù)《土地管理法》，起草了《土地儲備管理辦法》（征求意見稿）。
從修訂的主要內(nèi)容來看，圍繞落實“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，進一步完善土地儲備職能職責(zé)，將第一條修改為“為完善土地儲備制度，促進土地節(jié)約集約利用和高效配置，提高建設(shè)用地支撐和保障能力，推動高質(zhì)量發(fā)展”；在第二條中增加“落實和維護所有者權(quán)益……實施資產(chǎn)管護”表述；在第四條中增加“結(jié)合城市更新、成片開發(fā)等工作劃定儲備片區(qū)”表述。

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優(yōu)化流程管理，規(guī)范入庫標(biāo)準(zhǔn)
意見稿結(jié)合地方土地儲備工作實際，調(diào)整全國土地儲備機構(gòu)名錄更新要求，將第三條中“定期更新”調(diào)整為“動態(tài)更新”；優(yōu)化年度土地儲備計劃編制工作流程，在第六條中取消調(diào)整計劃次數(shù)限制；進一步規(guī)范儲備土地入庫標(biāo)準(zhǔn)，將第八條相關(guān)內(nèi)容修改為“土地儲備機構(gòu)應(yīng)對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經(jīng)濟補償、產(chǎn)權(quán)狀況（包括所有權(quán)和用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)）等情況進行審核，不得為了收儲而損害合法土地權(quán)益。對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理原集體土地所有權(quán)或國有建設(shè)用地使用權(quán)等各類不動產(chǎn)權(quán)利注銷登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備”;規(guī)范儲備土地不動產(chǎn)登記管理，將第十條修改為“儲備土地原則上不再辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，不得辦理不動產(chǎn)抵押登記”，將第十五條相關(guān)內(nèi)容修改為“供應(yīng)已登記發(fā)證的儲備土地之前，土地儲備機構(gòu)應(yīng)首先申請辦理不動產(chǎn)注銷登記，否則不得供應(yīng)”；加強儲備土地臨時利用審批管理，在第十四條中增加“應(yīng)當(dāng)依法履行報批手續(xù)……并納入國土空間規(guī)劃‘一張圖’實施監(jiān)管”；實行儲備土地全流程信息化管理，將第二十一條修改為“自然資源部建立全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對儲備土地實行信息化管理。列入全國土地儲備機構(gòu)名錄的機構(gòu)通過該系統(tǒng)填報儲備土地相關(guān)信息”。

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加強國有土地收益基金計提管理
意見稿中，進一步明確國有土地收益基金計提要求，在第十六條中增加“財政部門從土地出讓收入中劃出一定比例資金，建立國有土地收益基金，用于土地儲備，具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府確定”表述；同時加強土地前期開發(fā)支出管理，在第十七條中增加“土地供應(yīng)后，應(yīng)及時結(jié)算土地收儲成本”表述，在第二十二條中增加“財政部門負責(zé)……國有土地收益基金計提及撥付情況……土地儲備成本結(jié)算情況及相關(guān)土地儲備專項債券發(fā)行、還本付息等工作”表述。

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土地儲備管理辦法

（征求意見稿）
一、總體要求
（一）為完善土地儲備制度，促進土地節(jié)約集約利用和高效配置，提高建設(shè)用地支撐和保障能力，推動高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《土地管理法》和《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）、《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）等，制定本辦法。
（二）土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用、落實和維護所有者權(quán)益，依法取得土地、實施資產(chǎn)管護、組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。土地儲備工作統(tǒng)一歸口自然資源主管部門管理，土地儲備機構(gòu)承擔(dān)土地儲備的具體實施工作。財政部門負責(zé)土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。
（三）土地儲備機構(gòu)應(yīng)為縣級（含）以上人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的自然資源主管部門、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。自然資源主管部門對土地儲備機構(gòu)實施名錄制管理。市、縣級自然資源主管部門應(yīng)將符合規(guī)定的機構(gòu)信息逐級上報至省級自然資源主管部門，經(jīng)省級自然資源主管部門審核后報自然資源部，列入全國土地儲備機構(gòu)名錄，并動態(tài)更新。
二、儲備計劃
（四）各地應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規(guī)模，對三年內(nèi)可收儲的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，結(jié)合城市更新、成片開發(fā)等工作劃定儲備片區(qū)，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。
（五）各地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。年度土地儲備計劃內(nèi)容應(yīng)包括：
1.上年度末儲備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況（含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單）；
2.年度新增儲備土地計劃（含當(dāng)年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規(guī)模及地塊清單）；
3.年度儲備土地前期開發(fā)計劃（含當(dāng)年前期開發(fā)地塊清單）；
4.年度儲備土地供應(yīng)計劃（含當(dāng)年擬供應(yīng)地塊清單）；
5.年度儲備土地臨時管護計劃；
6.年度土地儲備資金需求總量。
其中，擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經(jīng)縣級（含）以上人民政府批準(zhǔn)，目前已啟動收回、收購、征收等工作，但未取得完整產(chǎn)權(quán)的土地；入庫儲備土地，是指土地儲備機構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲備土地庫管理的土地。
（六）自然資源主管部門應(yīng)會同財政部門于每年第三季度，組織編制完成下一年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準(zhǔn)，并報省級自然資源主管部門備案。因土地市場調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因，確需調(diào)整年度土地儲備計劃的，土地儲備計劃應(yīng)按原審批程序備案、報批。
三、入庫儲備標(biāo)準(zhǔn)
（七）儲備土地必須符合國土空間規(guī)劃。存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險等情況的土地，在按照有關(guān)規(guī)定由相關(guān)單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備。
（八）下列土地可以納入儲備范圍：
1.依法收回且原使用權(quán)已注銷的國有建設(shè)用地；
2.收購的國有建設(shè)用地；
3.行使優(yōu)先購買權(quán)取得的國有建設(shè)用地；
4.已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地；
5.其他依法取得的國有建設(shè)用地。
入庫儲備土地必須是產(chǎn)權(quán)清晰的土地。土地儲備機構(gòu)應(yīng)對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經(jīng)濟補償、產(chǎn)權(quán)狀況（包括所有權(quán)和用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)）等情況進行審核，不得為了收儲而損害合法土地權(quán)益。對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理原集體土地所有權(quán)或國有建設(shè)用地使用權(quán)等各類不動產(chǎn)權(quán)利注銷登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。
（九）收購?fù)恋氐难a償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)同級自然資源主管部門和財政部門確認。
（十）儲備土地原則上不再辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，不得辦理不動產(chǎn)抵押登記。
四、前期開發(fā)、管護與供應(yīng)
（十一）土地儲備機構(gòu)負責(zé)理清入庫儲備土地產(chǎn)權(quán)，評估入庫儲備土地的資產(chǎn)價值。
（十二）土地儲備機構(gòu)應(yīng)組織對儲備土地開展必要的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)土地提供保障。
儲備土地的前期開發(fā)應(yīng)按照該地塊的規(guī)劃，完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。具體工程要按照有關(guān)規(guī)定，選擇工程勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位進行建設(shè)。
前期開發(fā)工程施工期間，土地儲備機構(gòu)應(yīng)對工程實施監(jiān)督管理。工程完成后，土地儲備機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定組織開展驗收或委托專業(yè)機構(gòu)進行驗收，并按有關(guān)規(guī)定報所屬自然資源主管部門備案。
（十三）土地儲備機構(gòu)應(yīng)對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時利用等方式進行管護，建立巡查制度，對侵害儲備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。對儲備土地的管護，可以由土地儲備機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)，也可由土地儲備機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定選擇管護單位。
（十四）在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機構(gòu)可將儲備土地或連同地上建（構(gòu)）筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)。儲備土地的臨時利用應(yīng)報同級自然資源主管部門同意。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)儲備土地的臨時使用，需搭建建（構(gòu)）筑物的，應(yīng)當(dāng)依法履行報批手續(xù)，不得修建永久性建筑物，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)管。
（十五）儲備土地完成前期開發(fā)，并具備供應(yīng)條件后，應(yīng)納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計劃，由市、縣自然資源主管部門統(tǒng)一組織土地供應(yīng)。供應(yīng)已登記發(fā)證的儲備土地之前，土地儲備機構(gòu)應(yīng)首先申請辦理不動產(chǎn)注銷登記，否則不得供應(yīng)。
五、資金管理
（十六）土地儲備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行財政部、自然資源部關(guān)于土地儲備資金財務(wù)管理的規(guī)定。財政部門從土地出讓收入中劃出一定比例資金，建立國有土地收益基金，用于土地儲備，具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府確定。土地儲備資金通過政府預(yù)算安排，實行?？顚Ｓ?。
（十七）土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用土地儲備資金，不得挪用。土地儲備機構(gòu)所需的日常經(jīng)費，納入政府預(yù)算，與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。土地供應(yīng)后，應(yīng)及時結(jié)算土地收儲成本。
（十八）土地儲備機構(gòu)按規(guī)定編制土地儲備資金收支項目預(yù)算，經(jīng)同級自然資源主管部門審核，報同級財政部門審定后執(zhí)行。年度終了，土地儲備機構(gòu)向同級財政部門報送土地儲備資金收支項目決算，由同級財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的會計師事務(wù)所等相關(guān)中介機構(gòu)進行審核。
（十九）土地儲備資金應(yīng)當(dāng)建立績效評價制度，績效評價結(jié)果作為財政部門安排年度土地儲備資金收支項目預(yù)算的依據(jù)。
（二十）土地儲備專項債券資金管理執(zhí)行財政部、自然資源部有關(guān)地方政府土地儲備專項債券管理的規(guī)定。
六、監(jiān)管責(zé)任
（二十一）信息化管理。自然資源部建立全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對儲備土地實行信息化管理。列入全國土地儲備機構(gòu)名錄的機構(gòu)通過該系統(tǒng)填報儲備土地相關(guān)信息。
土地儲備機構(gòu)應(yīng)按相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件開展工作，違反相關(guān)要求的，將被給予警示直至退出名錄。
（二十二）部門分工監(jiān)管。各級自然資源主管部門及財政部門應(yīng)按照職責(zé)分工，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。
市縣級自然資源主管部門應(yīng)制定相關(guān)管理辦法，監(jiān)管土地儲備機構(gòu)、業(yè)務(wù)運行、資產(chǎn)管理及資金使用，定期考核，加強對土地儲備機構(gòu)的管理與指導(dǎo)，及時核準(zhǔn)上傳土地儲備機構(gòu)在全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中的信息，審核調(diào)整土地儲備計劃及資金需求，并配合財政部門做好土地儲備專項債券額度管理及發(fā)行等相關(guān)工作。
省級自然資源主管部門負責(zé)制定本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備監(jiān)管制度，對土地儲備業(yè)務(wù)進行政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，監(jiān)管土地儲備機構(gòu)及本地區(qū)土地儲備業(yè)務(wù)運行情況，審核土地儲備機構(gòu)名錄、土地儲備規(guī)模、資金及專項債券的需求，配合財政部門做好土地儲備專項債券額度分配及發(fā)行等相關(guān)工作。
財政部門負責(zé)審核土地儲備資金收支預(yù)決算、國有土地收益基金計提及撥付情況、監(jiān)督管理資金支付和收繳情況、土地收儲成本結(jié)算情況及相關(guān)土地儲備專項債券發(fā)行、還本付息等工作。
（二十三）各級自然資源主管部門、財政部門、中國人民銀行分支機構(gòu)和國家金融監(jiān)督管理總局派出機構(gòu)應(yīng)建立符合本地實際的聯(lián)合監(jiān)管機制。按照職責(zé)分工，對儲備土地、資產(chǎn)、資金、專項債券進行監(jiān)督和指導(dǎo)。
七、其他要求
（二十四）各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門可依據(jù)本辦法規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，會同當(dāng)?shù)赝壺斦块T、中國人民銀行分支機構(gòu)和國家金融監(jiān)督管理總局派出機構(gòu)制定具體實施辦法。
（二十五）本辦法由自然資源部會同財政部、中國人民銀行及國家金融監(jiān)督管理總局負責(zé)解釋。
（二十六）本辦法自發(fā)布之日起實施，有效期5年?！秶临Y源部 財政部 中國人民銀行 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于印發(fā)〈土地儲備管理辦法〉的通知》（國土資規(guī)〔2017〕17號）同時廢止。


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