提要

2月5日，新華社發(fā)布的《“有基礎(chǔ)有條件、有信心有能力保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展”——國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人談當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢》一文中提出，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，扎實(shí)推動(dòng)“十四五”規(guī)劃102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目實(shí)施；推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化優(yōu)化升級(jí)的支持力度；加強(qiáng)重大項(xiàng)目用地用海用能等要素保障，用好用足中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債券。穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)是地方政府需要切實(shí)擔(dān)負(fù)的主要責(zé)任，具體到基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，還可以適度“超前”，2022年地方專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模相比于2020年的3.75萬億和2021年的3.65萬億必定會(huì)有所提升，平臺(tái)公司也將承擔(dān)更多的基建設(shè)投資任務(wù)。實(shí)際上早在去年9月6日召開的2021中國國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)博覽會(huì)上，金融委主任劉鶴就表示要適度超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這一切都需要地方政府利用好平臺(tái)公司這個(gè)抓手做好投融資規(guī)劃。

丨（一）地區(qū)發(fā)展不平衡是適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原因

當(dāng)前我國地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分問題依然較為突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域仍有較多薄弱環(huán)節(jié)需要彌補(bǔ)，從公共設(shè)施投入來看城鎮(zhèn)居民人均為農(nóng)村居民人均的5倍。因此，需要針對性進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施適度超前規(guī)劃，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。從基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目的具體投資來看，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板”依然有中西部地區(qū)的“鐵公基”，縣域范圍的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等用來彌補(bǔ)區(qū)域發(fā)展差距的民生工程。而這些民生工程需要提前做好規(guī)劃，尤其是適度超前來解決基礎(chǔ)設(shè)施短板問題，例如：生態(tài)環(huán)保、水利工程、社會(huì)服務(wù)、區(qū)域性交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

“十四五”規(guī)劃中明確了現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向，其中一塊是新基建，要建設(shè)以數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施為主的基礎(chǔ)設(shè)施。而另一塊則是對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，包括對能源基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施以及交通基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造。2022年國家發(fā)改委提出的主題依然是擴(kuò)大內(nèi)需投資，穩(wěn)增長，要求實(shí)現(xiàn)5.5%的經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長目標(biāo)。由此可以預(yù)知，未來從國家層面來看，如何實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需的政策舉措是重點(diǎn)；從地方政府層面來看，如何利用好政策集成效應(yīng)形成穩(wěn)增長合力，同時(shí)有效應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)是關(guān)鍵。我國現(xiàn)在正處于一個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的階段，而做好數(shù)字經(jīng)濟(jì)需要的基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施存在本質(zhì)上的差別，必須根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)進(jìn)行適度超前謀劃與建設(shè)。適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵與外延，與現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求高度一致?！斑m度超前”本質(zhì)上是在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，進(jìn)行數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。例如，目前雖然我國在全力推進(jìn)5G基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是5G目前依然存在著投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，無明確應(yīng)用場景、無法通過商業(yè)變現(xiàn)的問題。所以構(gòu)建新發(fā)展格局和穩(wěn)增長，需要適度超前謀劃，考慮到風(fēng)險(xiǎn)和政策的雙重因素。

目前來看，新型基礎(chǔ)設(shè)施主要包括數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一代的信息通信技術(shù)，以及在這些數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上形成的各類數(shù)字平臺(tái)。發(fā)改委通過“明目標(biāo)”和“給融資”兩個(gè)方面，將新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為未來國家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，其中明目標(biāo)方面：加快完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力實(shí)施中西部中小城市基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)完善工程和5G融合應(yīng)用工程；系統(tǒng)布局統(tǒng)一節(jié)點(diǎn)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速推進(jìn)10個(gè)國家數(shù)據(jù)中心集群，推進(jìn)國家新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心、國家互聯(lián)網(wǎng)骨干直連點(diǎn)建設(shè)；給融資方面：為更好地開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從資本方向推動(dòng)市場主體投資建設(shè)，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，降低投資門檻，加大對新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸支持力度，創(chuàng)新金融工具、拓寬融資渠道，為更多民營企業(yè)參與新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造有利條件。由此可見，適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是未來國家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。

在以往規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，往往采用自上而下的形式，很多項(xiàng)目都是地方政府以平臺(tái)公司為抓手進(jìn)行投資和建設(shè)。而現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是新型基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)橐_保技術(shù)層面和融資層面的“適度超前”，單一依靠以往自上而下的形式推進(jìn)顯然無法實(shí)現(xiàn)。新型基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)需要產(chǎn)業(yè)鏈中的各企業(yè)有機(jī)結(jié)合，建設(shè)有利于產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)型基礎(chǔ)設(shè)施。因此未來投資、建設(shè)和運(yùn)營新型基礎(chǔ)設(shè)施的主體將以多元化形式參與，融資方式以及政府擔(dān)任的角色都會(huì)有所變化。例如：在進(jìn)行適度超前基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)時(shí)，由以往的政府主導(dǎo)變成政府引導(dǎo)，要求不攤大餅，綜合考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，盡量避免出現(xiàn)政府大規(guī)模投資的局面，將新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在人口密集和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域進(jìn)行，以解決大量財(cái)政投入沒有回報(bào)的問題，同時(shí)注重財(cái)政支出缺乏效率的問題。

地方政府性債務(wù)管理和平臺(tái)公司融資約束是近年來政策調(diào)控的重點(diǎn)，以往地方政府利用平臺(tái)公司融資增加政府隱性債務(wù)的行為已經(jīng)被嚴(yán)令禁止的情況下，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)是解決融資的問題。從“規(guī)劃102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目”的要求提出以來，市場的第一反應(yīng)就是資金從何處來，而解決這一問題的關(guān)鍵則是利用好平臺(tái)公司。對于平臺(tái)公司而言，其天生的責(zé)任使命就是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，在適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求下，可以預(yù)見今年專項(xiàng)債的發(fā)行量必定增加，但是在政府債務(wù)嚴(yán)控的大背景下，平臺(tái)公司如何做好投融資規(guī)劃已成為目前的焦點(diǎn)。在不增加隱性債務(wù)的紅線下，平臺(tái)公司不應(yīng)單一承擔(dān)融資功能，還要承擔(dān)起公司的職能，做好投融資規(guī)劃，通過造血機(jī)制，依靠市場化途徑融資，加快自身轉(zhuǎn)型的步伐，從市場化業(yè)務(wù)中獲取收益、現(xiàn)金流及利潤，用來反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保投資能夠達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)。

丨（一）把握政策與經(jīng)濟(jì)變化是關(guān)鍵

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的關(guān)鍵是通過以下三個(gè)方面利用好政策與經(jīng)濟(jì)的變化：一是突出穩(wěn)字當(dāng)頭，保證適度超前的穩(wěn)定性。保持投資的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，提高前瞻性、針對性、有效性，把握好政策的節(jié)奏、力度和重點(diǎn)，著力穩(wěn)定適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)也要保持流動(dòng)性合理充裕，充分利用好金融機(jī)構(gòu)政策。二是強(qiáng)化政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成適度超前的穩(wěn)增長合力。注重研究政策的變化性，例如對比近兩年的政策，針對新的政策舉措，做好有效的應(yīng)對。三是圍繞經(jīng)濟(jì)前景研究，做好適度超前的準(zhǔn)備工作。針對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)變化做到早安排、早動(dòng)手、早見效，以萬全的準(zhǔn)備應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。

丨（二）利用好平臺(tái)公司是關(guān)鍵

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)是融資，而地方政府的融資抓手就是平臺(tái)公司，在嚴(yán)格執(zhí)行政府債務(wù)紅線的背景下，能否做好融資是衡量平臺(tái)公司能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。未來平臺(tái)公司需要拓寬融資渠道，爭取多途徑融資，積極嘗試創(chuàng)新型產(chǎn)品。但是融資創(chuàng)新又與嚴(yán)監(jiān)管政策相違背。僅21年就出臺(tái)眾多政策限制平臺(tái)公司融資，例如：4月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》就提出平臺(tái)公司剝離其政府融資職能，同時(shí)交易所按照紅橙黃綠進(jìn)行劃分、交易所協(xié)會(huì)按照第一二三四類企業(yè)限制平臺(tái)債券發(fā)行；8月銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)[2021]15號(hào)文）；占平臺(tái)公司大部分的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司發(fā)行債券再度收緊，在不得新增規(guī)模的前提下，募集用途只能借新還舊；對開發(fā)區(qū)也有相應(yīng)的限制，根據(jù)開發(fā)區(qū)的平臺(tái)公司是否有獨(dú)立財(cái)政采取不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。由此，正如上文所說，利用好平臺(tái)公司就需要增強(qiáng)平臺(tái)公司的內(nèi)生增長力，從平臺(tái)公司財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)入手，將政府的資產(chǎn)資源包裝注入平臺(tái)公司，改善平臺(tái)公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，利用市場化的運(yùn)營，反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，是解決適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題的關(guān)鍵。

丨（三）注重適度是關(guān)鍵

在不同的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有一定程度的超前規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要先行以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展為目標(biāo)。但是不同的階段都應(yīng)保持“適度”原則，這種“適度”應(yīng)從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面來考量，從技術(shù)層面來說，基于新型基礎(chǔ)設(shè)施而來的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑、商業(yè)模式都有相當(dāng)程度上的不確定性，因此都需要試錯(cuò)階段，意味著新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要超前探索，但是不能過度過快發(fā)展，適度超前可以減少不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)；從經(jīng)濟(jì)層面來說，“適度”超前有經(jīng)濟(jì)方面的考慮，基礎(chǔ)設(shè)施往往涉及巨額資金投入，融資模式上要在杠桿率和負(fù)債率上保持一定程度的平衡性，確保新型基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營的可持續(xù)性。

丨（四）做好投資是關(guān)鍵

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)鍵在于做好投資，但是地方政府所依賴的平臺(tái)公司以及自身的投融資機(jī)制依然處于低效階段。例如多數(shù)平臺(tái)公司依然處于融資的初級(jí)階段，缺乏主動(dòng)投資意識(shí)且投后管理又較差，造成一些政府部門大量的資金沉淀，使得融資款使用效率低、投資收益低。對此地方政府應(yīng)建設(shè)完善且專業(yè)的投融資機(jī)制，強(qiáng)化投資意識(shí)，通過平臺(tái)公司以市場化的方式投資項(xiàng)目，確保資金的回報(bào)率。通過優(yōu)化投融資機(jī)制，聚焦新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適度超前工作，保持持續(xù)有效的投資力度。在開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升長期有效的供給能力，在供需相互促進(jìn)和不增加政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)的條件下形成良性循環(huán)。