來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道近日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆署名文章《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》。該文在談及深入推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度改革重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，一大要點(diǎn)是增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)能力，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范制度機(jī)制。其中在防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，劉昆提出，堅(jiān)持高壓監(jiān)管，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問(wèn)責(zé)閉環(huán)管理和集中公開(kāi)機(jī)制。加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理，打破政府兜底預(yù)期。其中，合并監(jiān)管、集中公開(kāi)機(jī)制、打破政府兜底預(yù)期等引起市場(chǎng)關(guān)注，如何理解？
打破兜底預(yù)期的歷史脈絡(luò)
在城投債占信用債半壁江山的背景下，“加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理，打破政府兜底預(yù)期”的提法引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注。但回溯來(lái)看，這并非官方首次提及“打破政府兜底預(yù)期”：
第一階段明確“中央不救助”。2014年9月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)，43號(hào)文）提出，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。當(dāng)時(shí)一些省份印發(fā)的貫徹文件表示，省政府對(duì)市縣級(jí)政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。
第二階段提出“打消兩個(gè)幻覺(jué)”。2017 年末，財(cái)政部在《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中表示，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，要堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。該報(bào)告還提出，建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。第三階段允許城投破產(chǎn)或者清算。2018年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止“大而不能倒”，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2021年4月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》沿用了“城投破產(chǎn)”這一提法：清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。因此，打破政府兜底預(yù)期和“打破兜底幻覺(jué)”、允許城投破產(chǎn)的提法一脈相承，是早已有之的政策方向，財(cái)長(zhǎng)此次文章只是再度重申相關(guān)監(jiān)管政策。實(shí)踐中，由于城投和政府之間的特殊關(guān)系，城投打破剛兌將是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。在這一過(guò)程中，隨著監(jiān)管不斷重提打破剛兌，市場(chǎng)的擔(dān)憂也隨之加深，這會(huì)加劇城投內(nèi)部的分化。記者了解到，鑒于城投打破剛兌對(duì)市場(chǎng)的巨大沖擊，地方對(duì)嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的融資平臺(tái)公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算前，要向上級(jí)政府報(bào)告并履行有關(guān)程序，同時(shí)加強(qiáng)與央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)的溝通，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。
地方債的合并監(jiān)管
劉昆文章表示，堅(jiān)持高壓監(jiān)管，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。據(jù)檢索，“合并監(jiān)管”一詞是財(cái)政部在官方層面首次公開(kāi)提出。但從一些地方披露的信息來(lái)看，合并監(jiān)管已經(jīng)有了一些端倪。比如陜西省漢中市政府網(wǎng)站去年12月發(fā)布通知稱(chēng)，為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，高質(zhì)量完成本市隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作任務(wù)，推動(dòng)地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并監(jiān)管，根據(jù)財(cái)政部和省政府關(guān)于隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作的有關(guān)要求，決定在漢中市政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立漢中市隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作專(zhuān)班。因此，合并監(jiān)管應(yīng)該是一些地方進(jìn)行試點(diǎn)之后形成了初步經(jīng)驗(yàn)，然后財(cái)政部才在官方文章中正式提出。根據(jù)劉昆此次發(fā)文的前后文及地方的經(jīng)驗(yàn)看，合并監(jiān)管應(yīng)該指向政府債務(wù)和隱性債務(wù)按照統(tǒng)一規(guī)則監(jiān)管。所謂政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，而隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。因此，隱性債務(wù)和政府債務(wù)并不是一個(gè)概念，政府債務(wù)屬于政府杠桿的范疇，但隱性債務(wù)屬于企業(yè)杠桿的范疇。其顯著區(qū)別是政府債務(wù)是納入預(yù)算的、定期向外公布，而隱性債務(wù)不納入預(yù)算、也不對(duì)外公布。那么，如何理解二者的合并監(jiān)管呢？中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心研究員趙全厚表示，現(xiàn)在地方政府性債務(wù)分類(lèi)管理已經(jīng)經(jīng)歷了一段時(shí)間，而隨著隱性債務(wù)逐步化解，地方政府性債務(wù)正進(jìn)入合并監(jiān)管的過(guò)程。在趙全厚看來(lái)，地方政府性債務(wù)的分類(lèi)管理和合并監(jiān)管要考慮以下幾個(gè)目標(biāo)要求：一是把握好法定債務(wù)限額機(jī)制，遏制新增隱性債務(wù)。健全地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。二是完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，建立健全政府債務(wù)與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度，綜合評(píng)估政府償債能力。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，有效前移風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口。打通地方政府債券管理全鏈條，促進(jìn)形成市場(chǎng)化融資的自律約束機(jī)制。三是健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，積極穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)，防范處置風(fēng)險(xiǎn)。“合并監(jiān)管的目的在于防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)制地方政府再融資行為，有序推進(jìn)隱性債化解和必要的顯性化，有序推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型?！壁w全厚表示。隱性債務(wù)的顯性化方面，2021年廣東、北京、上海啟動(dòng)全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，三省市可以發(fā)行地方再融資債券置換隱性債務(wù)，其原因在于三地隱性債務(wù)規(guī)模不高、政府債務(wù)率低，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)后，政府債務(wù)率還在綠色區(qū)間。但隨著全國(guó)地方政府債務(wù)率接近預(yù)警線，隱性債務(wù)顯性化的空間被壓縮。
完善問(wèn)責(zé)集中公開(kāi)機(jī)制
關(guān)于問(wèn)責(zé)，43號(hào)文已提出，對(duì)脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。2017年7月召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議提出，各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。隨著2018年隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法的下發(fā)，地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)質(zhì)性的問(wèn)責(zé)則從2017年開(kāi)始。當(dāng)年，中央部門(mén)開(kāi)始嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過(guò)審計(jì)署和財(cái)政部進(jìn)行披露。審計(jì)署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財(cái)政部披露的是違法違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)結(jié)果。具體而言，財(cái)政部從2017年3月-2018年11月陸續(xù)公布了10余份問(wèn)責(zé)處置結(jié)果，涉及山東、河南、湖北、貴州、江蘇等十余個(gè)省份。這些問(wèn)責(zé)呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是問(wèn)責(zé)由省級(jí)政府作出，但由財(cái)政部集中通報(bào)；二是違規(guī)舉借債務(wù)時(shí)間大多發(fā)生在2015年至2017年7月之間，即2015年新《預(yù)算法》實(shí)施之后到2017年全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)之前。2018年以后，地方政府也陸續(xù)公布一些問(wèn)責(zé)結(jié)果。其特點(diǎn)有三：一是問(wèn)責(zé)通報(bào)散見(jiàn)于地方政府網(wǎng)站；二是問(wèn)責(zé)主要由當(dāng)?shù)丶o(jì)委及監(jiān)委處罰、當(dāng)?shù)卣▓?bào)；三是處罰力度有所降低，在財(cái)政部前一輪問(wèn)責(zé)中對(duì)責(zé)任人有行政撤職、行政降級(jí)的處分，地方披露的問(wèn)責(zé)案例主要是誡勉、警告、通報(bào)批評(píng)。劉昆此次文章表示，要加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問(wèn)責(zé)閉環(huán)管理和集中公開(kāi)機(jī)制。相比而言，財(cái)政部集中公開(kāi)問(wèn)責(zé)案例更能形成震懾，處罰力度也更大。時(shí)間三年后，今年5月和7月，財(cái)政部再度公開(kāi)了一批隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)案例和融資平臺(tái)公司違法違規(guī)融資新增隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，持續(xù)釋放遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)信號(hào)。值得注意的是，2017年3月-2018年11月財(cái)政部公布的違規(guī)舉債案例由預(yù)算司披露，此次則是由監(jiān)督評(píng)價(jià)局披露。根據(jù)官網(wǎng)，監(jiān)督評(píng)價(jià)局的主要職責(zé)之一是負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)及隱性債務(wù)的檢查工作。那么，何為問(wèn)責(zé)閉環(huán)管理機(jī)制？據(jù)了解，這主要包括違規(guī)舉債線索核實(shí)、責(zé)任認(rèn)定、問(wèn)責(zé)整改、問(wèn)責(zé)結(jié)果公開(kāi)等內(nèi)容。
