專(zhuān)項(xiàng)債可作項(xiàng)目資本金是投融資領(lǐng)域的重大創(chuàng)新。去年9月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，以省為單位，專(zhuān)項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。今年4月該比例提升至25%。但從實(shí)際情況看，專(zhuān)項(xiàng)債作資本金比例并不高。

據(jù)中信證券統(tǒng)計(jì)，1-8月專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目共631個(gè)，涉及項(xiàng)目資本金共1974億元。專(zhuān)項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金占同期專(zhuān)項(xiàng)債總規(guī)模的8.58%，距離25%的占比上限仍有一定差距。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者多方采訪(fǎng)地方財(cái)政相關(guān)人士了解到，其原因在于：一方面監(jiān)管部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目要求較高，一些地方符合條件的項(xiàng)目并不多；另一方面，專(zhuān)項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金的實(shí)操相對(duì)復(fù)雜，而今年申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債時(shí)間較短，部分地區(qū)放棄專(zhuān)項(xiàng)債作資本金的探索。

中金公司首席固收分析師陳健恒表示，在外部疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊下，財(cái)政收入吃緊，通過(guò)突破專(zhuān)項(xiàng)債資金的用途和償還要求限制，專(zhuān)項(xiàng)債具備更大的杠桿放大效應(yīng)。但從實(shí)際落地情況來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債可作資本金的政策利用度并不太高，因此撬動(dòng)作用低于預(yù)期。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1-7月基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比下降1.0%，降幅比1-6月份收窄1.7個(gè)百分點(diǎn)，但增速仍處于負(fù)值區(qū)間。

鐵路建設(shè)領(lǐng)域使用較多

專(zhuān)項(xiàng)債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億元。2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴(kuò)張到4000億元、8000億元，2018年首度超過(guò)1萬(wàn)億元，2019年擴(kuò)張到2.15萬(wàn)億元，今年發(fā)行規(guī)模驟增至3.75萬(wàn)億元。專(zhuān)項(xiàng)債的大規(guī)模發(fā)行及使用對(duì)穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)起到了重要作用。

為提升專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)投資的拉動(dòng)作用、減輕地方政府的資本金壓力，去年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》明確，允許將專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。去年9月的國(guó)常會(huì)指出，以省為單位，專(zhuān)項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道今年3月獨(dú)家報(bào)道，今年該比例可進(jìn)一步提升至25%。另?yè)?jù)記者了解，這一政策主要是鼓勵(lì)地方將專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金，但并非硬性要求。

從實(shí)際情況看，專(zhuān)項(xiàng)債作資本金比例并不高。據(jù)中信證券統(tǒng)計(jì)，1-8月專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金項(xiàng)目共631個(gè)，涉及項(xiàng)目資本金共1974億元，占同期專(zhuān)項(xiàng)債總規(guī)模的8.58%，遠(yuǎn)低于25%的比例。

“對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金，各省都有自己的理解、想法及操作路徑。有的比較看重，有的比較佛系?！北本┑貐^(qū)某從事專(zhuān)項(xiàng)債業(yè)務(wù)的咨詢(xún)公司高管表示。

據(jù)中信證券統(tǒng)計(jì)，從用作項(xiàng)目資本金的專(zhuān)項(xiàng)債占全部新增專(zhuān)項(xiàng)債比例來(lái)看，山東、貴州、廣東三省占比較高，分別達(dá)到16.12%、12.15%和11.05%。而安徽、西藏和內(nèi)蒙古等地占比不足1%。

從專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金支持的領(lǐng)域來(lái)看，目前支持項(xiàng)目數(shù)和金額最多的是鐵路建設(shè)領(lǐng)域，其規(guī)模占所有專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金總規(guī)模的比例達(dá)50%。其次是收費(fèi)公路、軌道交通、機(jī)場(chǎng)建設(shè)等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

前述咨詢(xún)公司高管分析稱(chēng)，鐵路、高速公路這兩類(lèi)項(xiàng)目省里好統(tǒng)籌，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債作資本金也符合要求。未來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目中，預(yù)計(jì)各地應(yīng)該主要會(huì)用于鐵路、公路或者機(jī)場(chǎng)港口等大基建項(xiàng)目，零散的項(xiàng)目會(huì)較少。

符合使用條件的項(xiàng)目稀缺

為何專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金的比例較低？

西部某省財(cái)政廳債務(wù)處人士直言，專(zhuān)項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目要求是有一定收益的公益性項(xiàng)目，這與PPP項(xiàng)目要求有重疊，這類(lèi)項(xiàng)目有的已通過(guò) PPP的形式開(kāi)工。此外，公益性項(xiàng)目有收益的不多，融資平衡方案也不好做，因此專(zhuān)項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的案例并不多。

記者采訪(fǎng)相關(guān)人士了解到，其原因主要在于：一方面監(jiān)管部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目要求較高，一些地方符合條件的項(xiàng)目并不多。另一方面，專(zhuān)項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金后，實(shí)操相對(duì)復(fù)雜。

根據(jù)相關(guān)文件，利用專(zhuān)項(xiàng)債券作為資本金項(xiàng)目主要為國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目等領(lǐng)域，且需要滿(mǎn)足項(xiàng)目收益償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有專(zhuān)項(xiàng)收入。

“專(zhuān)項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目要求比較高，因此符合條件的項(xiàng)目比較少。這類(lèi)項(xiàng)目主要是鐵路、軌交等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?！苯愕貐^(qū)某地市債務(wù)辦人士表示。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕表示，很多專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益有限，僅靠項(xiàng)目收益難以覆蓋融資成本。一些項(xiàng)目又多分布在基層市縣財(cái)力較為薄弱地區(qū)，在嚴(yán)格控制地方政府新增隱性債務(wù)的背景下，各級(jí)政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目及其融資加強(qiáng)了通盤(pán)、全周期考慮，增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任意識(shí)，項(xiàng)目推進(jìn)較為謹(jǐn)慎。

此外，實(shí)操相對(duì)復(fù)雜也是重要原因。前述江浙地區(qū)地市債務(wù)辦人士表示，專(zhuān)項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金，大多會(huì)形成“專(zhuān)項(xiàng)債券+市場(chǎng)化融資”的模式。這意味著項(xiàng)目收入需兼有政府性基金收入和專(zhuān)項(xiàng)收入，同時(shí)項(xiàng)目收入要實(shí)行分賬管理，實(shí)際操作比較麻煩。“這類(lèi)項(xiàng)目本身收益也不差，稍微包裝包裝直接通過(guò)市場(chǎng)化融資也沒(méi)多大問(wèn)題。何必通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債+貸款的方式融資？工作周期太長(zhǎng)?！?/p>

中部省份某區(qū)縣財(cái)政局債務(wù)辦人士介紹，目前該縣還沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目上報(bào)?！坝脤?zhuān)項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金，相應(yīng)會(huì)形成‘債貸組合’的融資結(jié)構(gòu)，還得去跟銀行確定貸款，但上報(bào)項(xiàng)目是有時(shí)間限制的，而今年申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債的時(shí)間較短，時(shí)間來(lái)不及?！?/p>

龍小燕表示，有些銀行擔(dān)憂(yōu)：專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金的項(xiàng)目在還款時(shí)，償還銀行貸款不具有優(yōu)先權(quán)，即首先需償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息，然后才考慮償還銀行貸款?！皩?zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益本來(lái)就不高，若先扣除專(zhuān)項(xiàng)債的本息后，即使還可以利用專(zhuān)項(xiàng)收入進(jìn)行還款，但銀行到底能收回多少貸款具有不確定性，因此銀行對(duì)償貸風(fēng)險(xiǎn)存在擔(dān)憂(yōu)?！?/p>

對(duì)此，龍小燕建議，金融機(jī)構(gòu)是推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金項(xiàng)目的重要力量。應(yīng)重視金融機(jī)構(gòu)關(guān)切，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)積極性，消減金融機(jī)構(gòu)后顧之憂(yōu)，促進(jìn)推動(dòng)市場(chǎng)化融資支持穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)大局。