來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

“防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制”何解？

 2015年1月1日是地方債歷史上的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻。在此之前，2014年修訂通過的預(yù)算法提出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除該款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。 

 新預(yù)算法于2015年1月1日起施行，也就意味著從2015年起地方政府的舉債方式只有發(fā)行地方政府債券一種，其他舉債方式均不合法。但實(shí)踐中，地方政府違法違規(guī)舉債仍存在，尤其是通過PPP、政府購買服務(wù)、政府投資基金等新方式舉債。這些債務(wù)因?yàn)椴⑽醇{入預(yù)算，被稱為隱性債務(wù)。

從2017年起，隱性債務(wù)的問題引起中央重視，中央會(huì)議多次提及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及化解的問題。2017年7月14日-15日召開的全國金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。

2017年7月24日召開的中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。這也是中央會(huì)議首次提出“隱性債務(wù)”一詞，以此為開端隱性債務(wù)監(jiān)管進(jìn)入強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代。

2021年12月召開的全國財(cái)政工作會(huì)議指出，對化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的要嚴(yán)肅問責(zé)，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制。據(jù)記者檢索，這是監(jiān)管部門首次提出這一長效機(jī)制，此后財(cái)政部及中央預(yù)決算報(bào)告也多次提到這一機(jī)制。

值得注意的是，在2021年、2022年用的詞是“完善”，也就是長效機(jī)制已初步建立了，但還需完善。某種程度上，2017年-2021年關(guān)于隱性債務(wù)強(qiáng)監(jiān)管的措施可視為“防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制”的具體內(nèi)容，包括遏制增量、開好前門、化解存量、強(qiáng)化問責(zé)、平臺(tái)轉(zhuǎn)型等。

其中化解存量是重中之重。據(jù)記者了解，2018年8月監(jiān)管部門已完成了對隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)。諸多地方公布了隱性債務(wù)化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務(wù)化解完畢。

據(jù)記者了解，化解方式包括六類：直接安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

隱性債務(wù)存量化解的效果是顯著的。2021年后，廣東省、北京市等地區(qū)完成隱性債務(wù)清零。2021年11月24日召開的國常會(huì)指出，地方債務(wù)管理取得積極成效，隱性債務(wù)減少，政府總體杠桿率穩(wěn)中有降。

2022年12月，時(shí)任財(cái)政部部長劉昆在學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)上發(fā)表文章稱，這些年，我們堅(jiān)持底線思維，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，政府法定債務(wù)余額與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比控制在50%以下，地方隱性債務(wù)減少1/3以上，財(cái)政狀況健康、安全，為應(yīng)對新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)留出足夠空間。

新機(jī)制的方向

令市場困惑的是，在隱性債務(wù)減少的同時(shí)，今年上半年一些地方城投債券出現(xiàn)技術(shù)性違約，顯示地方債務(wù)壓力仍然較大。究其原因，隱性債務(wù)減少的同時(shí)，地方非隱性債務(wù)仍在擴(kuò)張，由此導(dǎo)致地方政府全口徑債務(wù)出現(xiàn)增長。

這就涉及地方債的分類。地方債可分為政府債務(wù)、隱性債務(wù)、需要關(guān)注的債務(wù)、平臺(tái)公司經(jīng)營性債務(wù)。各類債務(wù)概念較為復(fù)雜，但從前至后政府承擔(dān)的還款責(zé)任越來越弱。

總體看，地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，也被稱為“顯性債務(wù)”、地方政府法定債務(wù)，其管理相對規(guī)范，屬于“開前門”的范疇，近年來增長較快。截至11月2日，地方政府債務(wù)余額約40萬億，相比2014增長了24萬億。地方政府法定債務(wù)的擴(kuò)張導(dǎo)致地方付息壓力增長，由此可能削弱地方對隱性債務(wù)的支持力度。

隱性債務(wù)要求“化存控增”，也是監(jiān)管的重點(diǎn)?！?0年化債”的要求疊加賣地收入大降，地方更多通過隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)、借新還舊等方式化解隱性債務(wù)，但其中可能存在虛假化債，導(dǎo)致隱性債務(wù)的規(guī)模偏低。

比如玉溪市曾披露，2019年7月，紅塔區(qū)國資公司向上海證券交易所申請非公開發(fā)行公司私募債，用“借新還舊”的方式償還2016年發(fā)行的債券4.97億元，并將此視為隱性債務(wù)已化解。但按照監(jiān)管部門規(guī)定，隱性債務(wù)借新還舊只是拉長期限，并不改變隱性債務(wù)余額，“新債”也要視為隱性債務(wù)。

關(guān)注類債務(wù)及經(jīng)營性債務(wù)不在嚴(yán)監(jiān)管的范疇內(nèi)，導(dǎo)致二者增長較快。南方省份某區(qū)縣債務(wù)辦人士表示，對比2018年8月建立債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)時(shí)，隱性債務(wù)雖未增長，但關(guān)注類債務(wù)和經(jīng)營性債務(wù)增長較快。平臺(tái)公司實(shí)際上以新增經(jīng)營性債務(wù)的名義進(jìn)行隱性債務(wù)的還本付息，但經(jīng)營性債務(wù)很難達(dá)到界定標(biāo)準(zhǔn)，即對應(yīng)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性資產(chǎn)和覆蓋債務(wù)本息的經(jīng)營性收入。

簡言之，新形勢下化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，不能只盯著隱性債務(wù)，而需關(guān)注全口徑債務(wù)。今年8月時(shí)任財(cái)政部部長的劉昆在全國人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)表示，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府債務(wù)合并監(jiān)管，推動(dòng)建立統(tǒng)一的長效監(jiān)管制度框架。此次中央金融工作會(huì)議指出，建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

東方金誠首席宏觀分析師王青表示，這意味著繼地方政府顯性債務(wù)、地方政府隱性債務(wù)之后，地方城投平臺(tái)各類經(jīng)營性債務(wù)也將全部納入風(fēng)險(xiǎn)防范化解范圍，即對地方債務(wù)嚴(yán)格實(shí)行全口徑管理。

一些地方已有探索。江蘇省審計(jì)廳今年7月公布的《2022年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》在回顧2022年工作時(shí)表示，江蘇在全國率先建立覆蓋政府債務(wù)、政府隱性債務(wù)、融資平臺(tái)公司經(jīng)營性債務(wù)的全口徑債務(wù)管理體系。

江蘇省提出，各地政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司全口徑債務(wù)監(jiān)測管控，全面摸清融資平臺(tái)公司政府隱性債務(wù)、經(jīng)營性債務(wù)和或有負(fù)債底數(shù)。地區(qū)年度新增經(jīng)營性債務(wù)融資規(guī)模，原則上要與地區(qū)名義經(jīng)濟(jì)增速、項(xiàng)目投資資金需求、預(yù)期回報(bào)水平和對應(yīng)融資主體的償債能力相匹配。

此前主要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)隱性債務(wù)的監(jiān)管，而在“防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制”下，可能會(huì)有更多部門參與化債，形成央地協(xié)調(diào)、不同部門分工合作的監(jiān)管新框架。

長期以來，地方債牽涉到中央和地方關(guān)系，一些研究認(rèn)為，分稅制改革下地方財(cái)力不足、地方承擔(dān)過多事權(quán)是地方債形成的重要原因。與此同時(shí)，地方債務(wù)涉及財(cái)政、發(fā)改、金融監(jiān)管等部門，監(jiān)管政策的不統(tǒng)一導(dǎo)致了監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。

但未來一段時(shí)間監(jiān)管協(xié)調(diào)將會(huì)強(qiáng)化。今年8月時(shí)任財(cái)政部部長劉昆在全國人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)表示，要加強(qiáng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管。10月央行行長潘功勝表示，在部委和地方兩個(gè)層面建立金融支持化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作小組，制定化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系列文件，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場化、法治化原則，與重點(diǎn)地區(qū)融資平臺(tái)平等協(xié)商，依法合規(guī)、分類施策化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

西部省份某財(cái)政廳債務(wù)管理處人士表示，現(xiàn)在主要由財(cái)政部門化解地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)，工信部門負(fù)責(zé)化解拖欠款，金融監(jiān)管部門和國資部門化解融資平臺(tái)經(jīng)營性債務(wù)。

國盛宏觀的一份研報(bào)稱，兩個(gè)“建立”（建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制、建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制）為首次提出，應(yīng)是指后續(xù)更多從債務(wù)管理和化解機(jī)制入手，繼續(xù)改革地方稅制、完善地方主體稅種，擴(kuò)充地方收入應(yīng)也是應(yīng)有之義，發(fā)行特殊再融資債券等可能只是“以時(shí)間換空間”。