提要：近日，財政部公布了人大代表建議的回復內容。在建議中，多位人大代表對專項債的使用、風險防范提出建議，財政部相應作出了回復。

專項債于2015年首度發(fā)行，當年發(fā)行1000億。2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，今年額度則擴張到3.75萬億。專項債的大規(guī)模發(fā)行、使用對穩(wěn)投資、穩(wěn)經濟起到了重要作用。

從回復中，可以看到一些重大的政策方向。21世紀經濟報道記者根據(jù)回復整理了以下幾個重要內容： 

1.專項債不宜作PPP項目資本金

關于將部分收費公路專項債券作為PPP項目政府方資本金問題，財政部回應稱，按照國務院常務會議部署，專項債券作為符合條件重大項目資本金的領域已由4個進一步擴大為10個，其中包括收費公路。

回應還稱，對于將專項債券作為PPP項目資本金的問題,這種模式雖有利于帶動大規(guī)模投資，但容易產生財政兜底預期、層層放大杠桿，風險相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。此外，按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規(guī)定，PPP項目不得出現(xiàn)以債務性資金充當資本金的行為。

大岳咨詢董事長金永祥表示，財政部對此進行正式回應說明中央和地方都意識到了這一問題的重要性。盡管現(xiàn)行政策有限制，兩者結合還存在一定障礙，但隨著有關各方認真深入的研究，問題會在政策比較和選擇過程中找到答案。

2.專項債暫不投向土儲

關于發(fā)行已開工項目土地儲備專項債券問題，財政部回復稱，2019年9月4日國務院常務會議明確，2020年地方政府專項債券資金不得用于土地儲備項目。

關于對棚戶區(qū)改造給予支持問題，財政部回復稱，經向國務院報告，財政部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于梳理新增專項債券棚戶區(qū)改造項目資金需求的通知》（財辦預〔2020〕46號），明確2020年支持地方依法合規(guī)發(fā)行專項債券用于符合條件的棚戶區(qū)改造項目建設。發(fā)行棚改專項債券要求符合以下條件：

一是主要保障在建棚改項目，避免“半拉子”工程，原則上棚改專項債券資金支持后相關項目能夠順利實施。

二是必須形成實物工作量。棚改專項債券資金只能用于棚改項目建設，不得用于償還棚改債務，不得用于貨幣化安置，不得用于政策性補貼。

三是屬于已納入分年國家棚改計劃的項目。

3.新基建已是專項債支持領域

關于將新型基礎設施建設納入支持范圍的建議，財政部回應稱，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》規(guī)定，地方政府專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡。2019年9月4日國務院常務會議進一步明確，地方政府專項債券資金重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施等七大領域。

財政部回應稱，2020年以來，結合疫情防控和投資需求變化等適當優(yōu)化投向，將國家重大戰(zhàn)略項目單獨列出、重點支持。其中包括加快建設5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物流、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施。新型基礎設施建設中符合條件的項目，均可按法定程序向省級政府申請發(fā)行地方政府專項債券予以支持。

4.專項債已實現(xiàn)多元化投向

對于項債券投向多元化問題，財政部回應稱，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》規(guī)定，專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡。在此基礎上，按照黨中央、國務院有關要求，專項債券重點支持范圍：

一是國家重大戰(zhàn)略。重點支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及其他納入“十三五”規(guī)劃內符合條件的重大項目建設。

二是七大重點領域。重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施等七大領域重大項目，不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業(yè)化運作的產業(yè)項目。

三是根據(jù)投資領域需求變化及疫情防控需要適當擴大使用范圍。增加城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領域，允許地方投向應急醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、城市供熱供氣等市政設施項目，繼續(xù)支持棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設。

同時，按照2020年7月15日國務院常務會議精神，專項債券支持“兩新一重”（新型基礎設施、新型城鎮(zhèn)化和交通、水利等重大工程）、公共衛(wèi)生設施建設，可根據(jù)需要及時用于加強防災減災建設。

“專項債券投向已實現(xiàn)多元化，符合條件的項目，均可按法定程序向省級政府申請發(fā)行地方政府專項債券予以支持。”回復稱。

5.重大基建項目合規(guī)融資的三個方式

關于基礎設施領域補短板重大項目向金融機構融資問題，財政部回復稱，根據(jù)《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》規(guī)定，鼓勵地方基礎設施領域補短板重大項目依法合規(guī)向金融機構融資。

一是加大專項債券和金融機構配套融資支持。對收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入,且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大基礎設施項目,可以由有關企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

二是支持重大項目市場化融資。對于部分實行企業(yè)化管理且有經營性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省市縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權限完成審批或核準程序的項目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，金融機構可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。

三是合理保障必要在建項目后續(xù)融資。在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關系的基礎上，對存量隱性債務中的必要在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險前提下與金融機構協(xié)商繼續(xù)融資。鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，通過補充有效抵質押物或由第三方擔保機構(含政府出資的融資擔保公司)擔保等方式，保障債權人合法權益。符合上述條件的基礎設施領域補短板重大項目，均可依法合規(guī)向金融機構融資。

6.對地方債利息給予一定比例貼息？

對于將中央財政一般性轉移支付收入納入地方政府財政承受能力計算范圍的問題，財政部回應稱，根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）“財政部根據(jù)各地區(qū)一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警”的規(guī)定，財政部在測算評估各地區(qū)債務風險狀況時，已將包含一般性轉移支付收入在內的上級補助收入納入地方政府財政承受能力計算范圍。

關于對政府性債務利息給予一定比例貼息的問題，財政部回應稱，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確，要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。此外，中央財政在測算分配2020年縣級基本財力保障機制獎補資金時，已考慮了地方政府債務利息因素，給予積極支持。

數(shù)據(jù)顯示，2020年下達三省市縣級基本財力保障機制獎補資金381.1億元，比上年增長5.5%。