原創(chuàng)丨【國企改革深化提升系列】專題一：攻堅克難，上下求索——改革開放以來國企改革的歷程和成果

國資委設立之初，意在依法履行出資人職責，實現(xiàn)政企分開、政資分開，社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，不干預企業(yè)依法自主經營。當前各地國資監(jiān)管部門作為代表政府部門切實履行國有出資人職能的機構，同時肩負國企出資人和國資監(jiān)管兩大職責。

從國企出資人職責來說，地方國資監(jiān)管部門履行出資人職責，以股東身份從公司治理層面參與國有企業(yè)管理，既包括主導地方全局國有經濟布局優(yōu)化和結構調整，也包括制定《行使出資人權責清單》或《出資人監(jiān)管權責清單》等制度，對公司日常經營管理事項進行決策，例如對國有企業(yè)主營業(yè)務、國有產權變動、國有資本金變動等事項進行核準，決定是否通過上述事項的申請。

從國資監(jiān)管職責來說，地方國資監(jiān)管部門緊緊圍繞“管資本”這條主線，根據(jù)國企改革各項政策和制度，在明確管資本重點內容的基礎上，同步調整優(yōu)化監(jiān)管方式，對國有企業(yè)日常經營管理行為進行監(jiān)管。管企業(yè)與管資本的主要區(qū)別在于，管企業(yè)聚焦微觀主體，側重于監(jiān)管單個企業(yè)的具體經營管理事項；管資本著眼于價值形態(tài)，既關注一個企業(yè)的資本，又關注資本的整體性和流動性，以更好地發(fā)揮國有資本的功能作用。管資本類似于“一行一局一會”對于金融機構所行使的監(jiān)管職責，其邊界在于約束企業(yè)行為而不直接干預企業(yè)經營行為。同樣在《行使出資人權責清單》或《出資人監(jiān)管權責清單》等制度上體現(xiàn)為，國資監(jiān)管部門對企業(yè)領導人進行任命，對企業(yè)國有資本經營收益進行管理等。

基于國資監(jiān)管部門現(xiàn)有工作職能，如何真正做到該管的要科學管理、絕不缺位，不該管的要依法放權、絕不越位，一定程度上滋生國資監(jiān)管與企業(yè)管理邊界不清的問題，成為國企改革進程中的短板弱項。如何進一步明細國資監(jiān)管和企業(yè)管理的邊界，事關優(yōu)化調整地方國資國企監(jiān)管架構大布局，不可不察。

從2020年政府工作報告首次提及“國企要聚焦主責主業(yè)”，到國資委《關于做好2023年中央企業(yè)投資管理進一步擴大有效投資有關事項的通知》要求中央企業(yè)進一步聚焦主責主業(yè)、發(fā)展實體經濟，充分說明聚焦主業(yè)、做強實業(yè)，瘦身健體、提質增效，是國企落實高質量發(fā)展的要求。

2014年的新預算法和43號文發(fā)布后，明確規(guī)定除發(fā)行地方政府債券舉借債務外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，也不得通過企業(yè)舉借債務，要求剝離城投平臺的政府融資職能，2015年起城投平臺市場化轉型進程加快。其業(yè)務主要分成三類：公益性、準公益性和經營性業(yè)務。其中公益性業(yè)務主要包括市政道路、橋梁、水利等基礎設施建設，準公益性業(yè)務包括保障房、安居工程、污水處理、垃圾處理、道路養(yǎng)護、軌道交通、高速公路、城市公共交通等，經營性業(yè)務主要包括國有資產運營、貿易、物業(yè)、礦山開采、房地產開發(fā)、文化旅游等。從實踐來看，準公益性行業(yè)因其進入壁壘很高且部分業(yè)務處于國家“兩新一重”發(fā)展戰(zhàn)略中的重要發(fā)展領域，可產生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或可享受政府穩(wěn)定補貼。三類業(yè)務的不同特點和屬性導致極易產生業(yè)務結構不均衡的問題，這種不均衡是履行國企社會責任的“拉力”和政策要求下轉型發(fā)展的“推力”共同作用的結果。

從履行國企社會責任角度來看，各地國有企業(yè)特別是城投公司作為地方公益項目建設及運營的主力軍，依據(jù)國家和地方的產業(yè)政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展需求等，立足自身功能定位，服務大局，改善民生，圍繞城市建設和民生類公益事業(yè)主動作為。而公益性項目普遍存在高投入、長周期、低回報的特點，無法及時收回前期資金投入，導致應收賬款保持高位水平，使得部分城投公司長期依靠政府財政補貼維持項目運營。

從政策要求轉型發(fā)展角度來看，為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，促進企業(yè)聚焦主業(yè)發(fā)展和實施專業(yè)化經營，增強企業(yè)核心競爭力，國有企業(yè)面臨優(yōu)化主業(yè)和培育業(yè)務投資結構的考驗。其中培育、整合、提升經營性業(yè)務是城投公司增強造血機制、提升融資能力的重中之重。習近平總書記強調：“必須理直氣壯做強做優(yōu)做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現(xiàn)國有資產保值增值?！币虼?，聚焦主業(yè)拓展經營性業(yè)務、開展多元化業(yè)務布局是城投公司轉型發(fā)展的必由之路。

在地方財政收支平衡壓力明顯加大，在國有企業(yè)資源、資金有限現(xiàn)實困境下，如何創(chuàng)新公共服務領域的投融資和運營模式，改善公益性業(yè)務和經營性業(yè)務結構比重，增強自我造血功能，將主責主業(yè)做強做優(yōu)做實，將成為國有企業(yè)突破轉型發(fā)展桎梏的關鍵。

國務院國資委研究中心黨委副書記、紀委書記提出，完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，要將黨的領導融入公司治理各環(huán)節(jié)、黨組織內嵌到公司治理結構之中，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，健全權責法定、權責透明、協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理機制，要確保公司治理的框架體系、推進原則與運行更加清晰。站在新一輪國企改革深化與加快建設世界一流企業(yè)的新征程上，剩下的短板弱項都是難啃的“硬骨頭”，需要始終錨定、縱橫貫通、改進完善，充分認識到中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理的短板弱項，圍繞打造現(xiàn)代新國企深化改革，加快完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理。從各地城投公司實踐來看，仍面臨以下問題：

（一）邊界清晰、協(xié)同共進、制衡有效的治理機制有待健全

首先，黨委前置事項清單有待優(yōu)化和完善。黨委前置事項清單旨在明確黨委（黨組）在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權責和工作方式，強調黨委會前置研究討論不等同于前置決定、不是代替董事會決策，要求總攬不包攬、到位不越位。其次，董事會科學決策有待規(guī)范。在董事會權責事項不清晰情況下，容易導致同一范圍主要人員對同一事項重復研究，難以保證決策質量和效率。最后，經理層履職行權未獲得保障。多數(shù)城投公司未明確經理層關于一般事項和“三重一大”事項的權責邊界、議事規(guī)則和程序要求，導致難以持續(xù)深化三項制度改革，深入落實“三能”機制，以及加強經理層成員任期制和契約化管理。

（二）因企施策、授權規(guī)范、分層分類的管控模式有待優(yōu)化

一方面，如何科學合理差異授權成為首要難題。科學合理差異授權要求照分層分類、放管結合的原則，一業(yè)一策、一企一策實行差異化授權。這就要求城投公司科學研判各子公司在集團中的戰(zhàn)略定位、業(yè)務特點和能力水平，建立集權有道、分權有序、授權有章、用權有度的授權放權體系。具體來說，涉及到授權放權前制度建設、授權放權中信息檢測、授權放權后監(jiān)督管理三個方面，對城投公司頂層設計、專業(yè)人才等方面要求較高。另一方面，難以積極推進精準管控。如何針對子公司的功能定位、管理層級、股權架構等方面，分別實施戰(zhàn)略型、運營型、治理型等不同的管控模式，也是各地城投公司國企改革進程中的短板弱項之一。精準管控要求責任、權利、義務相統(tǒng)一，授權、管理、服務相銜接，而從各地實踐來看，整合重組短期內難以發(fā)揮效能，集團和子公司屬松散型母子關系，非領導與被領導關系，多數(shù)公司集團化運行機制尚未完全建立。

（三）系統(tǒng)完備、銜接匹配、執(zhí)行有效的制度體系有待完善

國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室專題推進會信息顯示，在中央企業(yè)及各地國有企業(yè)，勞動、人事、分配三項制度改革已經大范圍破冰破局，未來如何進一步推動“三能”（管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增增減）機制在各層級企業(yè)普遍化、常態(tài)化運行成為關鍵。經理層成員任期制和契約化管理是三項制度改革的“牛鼻子”，然而三年行動以來尚未開展過管理人員競爭上崗、末等調整和不勝任退出的地方國有企業(yè)仍占多數(shù)。從城望集團服務全國各地城投公司經驗來看，以薪酬為例，全面構建“業(yè)績導向+精準考核+剛性兌現(xiàn)”的差異化薪酬分配體系的城投公司較多，但依然面臨一些實質性的挑戰(zhàn)。最突出的問題在于薪酬分配不公平依然存在，囿于行政化色彩濃重、人才匱乏、實際經營情況不佳等困境，短期內較難維系多元化的分配制度、福利制度和績效薪資制度，薪酬制度仍然存在存在較大優(yōu)化改善的空間。

行百里者半九十，新時代新征程如何切實提升補短板強弱項的緊迫感和針對性，有的放矢、對癥下藥、加快解決，要求國有企業(yè)以更高站位、更強責任、更大力度把國企改革向縱深推進，堅定走好中國式現(xiàn)代化新道路，繼續(xù)發(fā)揮經濟社會穩(wěn)定發(fā)展“頂梁柱”“壓艙石”作用。